Droht der „Big Bang“?

Die Erweiterungsstrategie ist ungenügend durchdacht

1. January 2002 - 0:00 | von András Inotai

Internationale Politik 1, Januar 2002, S. 27 - 32.

Kategorie: Europäische Union, Erweiterungsprozess, Europa, Mittel- und osteuropäische Länder

Falls es in der Tat zu einer großen, bis zu zehn Staaten einschließenden Erweiterung kommen sollte, befürchtet der Autor große Probleme hinsichtlich der europäischen Stabilität. Er befürwortet eine graduell durchgeführte Erweiterung; allerdings müssen die dadurch voraussichtlich entstehenden Trennlinien zwischen Mitgliedern und Nichtmitgliedern überwunden werden.

In den letzten Wochen gab es mehrere Äußerungen, die darauf hinzuweisen scheinen, dass sowohl die Mitgliedstaaten der Europäischen Union als auch die Europäische Kommission eine große, bis zu zehn Staaten einschließende Erweiterung („Big Bang“) für die größtmögliche Variante halten. Zwar erwähnen die Länderberichte und das Strategiepapier der Kommission das früher eindeutig festgelegte Leistungskriterium, nach dem nur entsprechend vorbereitete Länder der Union beitreten können. Sie lassen jedoch keinen Zweifel aufkommen, dass zu diesem qualitativen Sprung in der nahen Zukunft nicht weniger als zehn Kandidatenstaaten fähig sein können. Auch der gegenwärtige Stand der Beitrittsverhandlungen scheint die These von einem Big Bang zu unterstützen, denn nur Bulgarien und Rumänien werden hinsichtlich der Zahl der vorübergehend abgeschlossenen Kapitel nicht mit dem großen Konvoi mithalten können.

Dagegen herrscht vollkommenes Schweigen über die wahrscheinlichen negativen Auswirkungen einer großen Erweiterung auf den Prozess der europäischen Integration und die  Stabilität des Kontinents. Noch könnte einem solchen Prozess entgegengewirkt werden, dessen Folgen Europa auf Jahrzehnte zur „Schadensbegrenzung“ verurteilen, statt die Stabilität und die globale Wettbewerbsfähigkeit des Kontinents zu stärken. Eine Antwort muss gefunden werden auf die Schlüsselfrage, die lautet: Welche Erweiterungsstrategie kann Europas Stabilität festigen?

Bedauerlicherweise gehen alle Vorstellungen über die Modalität der Erweiterung (oder Erweiterungen) von Teilaspekten und Teilinteressen aus. Einerseits gibt es Argumente, die auf strengen wirtschaftlichen Kriterien beruhen; andererseits werden politische Prioritäten betont. In den Kandidatenstaaten breitet sich ein spezifischer „Wettbewerbsgeist“ aus: Alle oder fast alle wollen gleichzeitig, wenn möglich früher, aber keineswegs später als die anderen der EU beitreten.

Erforderlich für die europäische Stabilität ist hingegen eine stufenweise Erweiterung, die die Behandlung und die dauerhafte Lösung der kritischsten Probleme des Kontinents als Hauptaufgabe sieht. Die drei grundsätzlichen Kriterien für die europäische Stabilität lauten:

Erstens: der Erweiterungsprozess muss für alle europäischen Staaten offen bleiben, unabhängig davon, ob der betreffende Staat schon heute einen offiziellen Kandidatenstatus hat oder sich erst in absehbarer Zukunft diesem Kreis der Länder anschließen wird. Ein vorübergehendes Einfrieren oder Blockieren des Erweiterungsprozesses würde unvorhersehbare Probleme verursachen und außerordentlich gefährliche Entwicklungen in denjenigen Ländern in Gang setzen, die nicht zu den „Begünstigten“ der ersten Welle der Erweiterung gehören. Das Drehbuch der NATO-Erweiterung darf im Falle des EU-Beitritts nicht wiederholt werden.

Zweitens: die Stabilität der EU wird dadurch bestimmt, dass keine Erweiterung die innere Kohäsion der Integration beeinträchtigen darf. Jede Erweiterung, die das normale Funktionieren der Integrationsorgane in Frage stellen oder sogar hemmen würde, würde nicht nur den Integrationsprozess, sondern auch die europäische Stabilität beeinträchtigen.

Drittens: nur entsprechend vorbereitete Länder dürfen dem „Klub“ beitreten. Alle andere Überlegungen, egal vor welchem strategischen, politischen oder anderen Hintergrund, gelten als äußerst risikoreich. Eine solche „Lösung“ könnte nämlich „Mitglieder zweiter Klasse“ produzieren – nicht nur deshalb, weil nicht gut vorbereitete Länder nur unter Sonderbedingungen Mitglieder werden können, wobei sie sich an der Gestaltung ausgewählter Gemeinschaftspolitiken nicht beteiligen können. Wichtiger scheint das Argument, dass die weniger vorbereiteten Staaten nach ihrem Beitritt in ein Umfeld hineingeraten, das ihre Schwächen gleich vor Augen führen würde. In  wirtschaftlicher, politischer, institutioneller, rechtlicher und menschlicher Hinsicht dürften erhebliche zusätzliche Lasten entstehen, die eine katastrophale Überbelastung der gesamten Gesellschaft des „unreifen“ Mitglieds zur Folge hätten.

Auf eine Kurzformel gebracht,  geht es um die Wahl zwischen zwei Grundansätzen: Der eine beruht auf der Eigenleistung des Kandidaten, während der andere durch die vorherrschende Rolle politischer Überlegungen bestimmt ist. Die „leistungsorientierte“ Strategie geht davon aus, dass nur diejenigen Staaten Mitglieder der EU werden können, die zum Zeitpunkt des Beitritts die grundlegenden Kriterien der Mitgliedschaft erfüllt haben. Diese Bedingungen sind in den so genannten Kopenhagener Kriterien definiert, die auch den Länderanalysen der Kommission als Leitfaden dienen. Werden nur gut vorbereitete Länder EU-Mitglieder, kann man drei positive Wirkungen voraussagen:

 Erstens wird die Funktionsfähigkeit der EU in grundlegenden Bereichen der Gemeinschaftspolitik (Institutionen, Entscheidungsmechanismus, Haushalt, Agrarpolitik, Arbeitsmarkt usw.) nicht in Frage gestellt. Zweitens haben die beigetretenen Länder die berechtigte Hoffnung, dass sie sich den teilweise über Jahrzehnte ausgestalteten EU-Strukturen leicht, oder wenigstens ohne großen Reibungsverlust anpassen können. Drittens, und dies ist vielleicht der wichtigste Punkt, wird die „sanfte“ Anpassung sowohl in der politischen Führung und in der Gesellschaft und öffentlichen Meinung der alten Mitgliedstaaten als ein Erfolg der Erweiterung aufgefasst werden. Dadurch kann auch die politische und gesellschaftliche Unterstützung weiterer Erweiterungen gesichert werden.

Zwei Drehbücher

Ausgangspunkt für den auf politischen Überlegungen beruhenden Ansatz sind seine potenziellen Folgen für die europäische Stabilität, die sich in zwei Drehbüchern zusammenfassen lassen: Im ersten Fall wird die EU im Jahre 2004 durch viele, teilweise „unreife“ Länder erweitert. Dieses Szenario entspricht zwar den Interessen der gut vorbereiteten Länder, es wird jedoch politische Kompromisse erzwingen, um die weniger vorbereiteten neuen Mitgliedstaaten zusätzlich zu schützen. Die andere Variante würde bedeuten, dass angesichts der Interessen der noch nicht vorbereiteten Kandidatenstaaten (und auch derjenigen mancher Mitgliedstaaten der EU) die Erweiterung aufgeschoben wird.

Beide Szenarien dürften erhebliche negative Auswirkungen auf die europäische Stabilität haben: Einerseits könnte man die Offenhaltung des Erweiterungsprozesses kaum garantieren. Es ist jedoch klar, dass die Zukunft der europäischen Stabilität grundsätzlich davon abhängt, ob die Dynamik des Erweiterungsprozesses beibehalten werden kann. Je heterogener die Gruppe der gleichzeitig beitretenden Länder ist, um so größer ist die Gefahr, dass die erste Erweiterung die weitere(n) Erweiterung(en) verhindert. Andererseits wird ein „heterogener Beitritt“ die innere Kohäsion der EU grundsätzlich herausfordern. Es geht hier sowohl um Sonderbehandlungen, neue Ausnahmen, folgenschwere Entscheidungen des Luxemburger Gerichtshofs, als auch um die Effizienz der Entscheidungsmechanismen oder Konflikte um die Neuverteilung der Haushaltsmittel.

Darüber hinaus werden sich die Anpassungskapazität, die rechtliche und institutionelle Absorptionsfähigkeit und die soziale Flexibilität der einzelnen neuen Mitgliedstaaten recht unterschiedlich entwickeln. Dadurch wird die Heterogenität zur Dauererscheinung der erweiterten EU im Allgemeinen und der neu beigetretenen Region im Besonderen. Diese Unterschiede könnten einzelne Länder dazu veranlassen, weitere Sondermaßnahmen auszuhandeln, die die bestehenden Spielregeln der Gemeinschaftspolitiken (vor allem diejenigen des einheitlichen Binnenmarkts) untergraben würden.

Eine andere Variante des politikdominierten Ansatzes lautet, dass die Erweiterung, also auch die Aufnahme bereits vorbereiteter Kandidatenstaaten, um weitere Jahre aufgeschoben werden sollte. Die Auswirkungen für die Zukunft der europäischen Stabilität sind unkalkulierbar, aber eindeutig negativ: Erstens würde eine Verschiebung des Beitrittsdatums dazu führen, dass sich nicht einmal die gut vorbereiteten Länder an der aktiven Gestaltung grundsätzlicher Integrationsprozesse beteiligen könnten, die die Entwicklung und Struktur der Integration für die nächsten Jahre, sogar Jahrzehnte bestimmen. Man muss hier festhalten, dass die Eingliederung der Kandidatenstaaten in den Meinungsaustausch über die Zukunft Europas keinesfalls  eine Mitgliedschaft ersetzen kann, die den Mitgliedstaaten ja erst das Stimmrecht in einer sich rasch wandelnden Gemeinschaft gibt.

Zweitens würde sich in den gut vorbereiteten Länder Enttäuschung darüber breit machen, dass die EU ihre erheblichen und kostspieligen, von schwieriger gesellschaftlicher Umwandlung begleiteten Anstrengungen und Anpassungen nicht anerkannt hat. Zwei Konsequenzen könnte eine solche Situation haben: Einerseits würde sich derjenige Teil der Gesellschaft, der von Anfang an die Mitgliedschaft in der EU für den grundlegenden Anker der wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Modernisierung gehalten hat, als eindeutiger Verlierer sehen. Dagegen würden die nationalistischen oder antieuropäischen Kräfte Aufwind bekommen. Andererseits würde der aufgeschobene Beitritt der am besten vorbereiteten Länder die europäische Stabilität beeinträchtigen, weil sich die Instabilitätszone innerhalb Europas auf die gegenwärtigen EU-Außengrenzen verlagern würde. Anstatt also die Stabilitätsgrenze Europas nach Osten und Südosten auszudehnen, könnte sich ein entgegengesetzter Prozess entfalten.

 Drittens würde die zeitliche Verschiebung der Erweiterung nicht zur Stärkung der Kohäsion der EU beitragen – im Gegenteil: eine Verschiebung würde die Gemeinschaft immer weniger in die Lage versetzen, äußere und innere Herausforderungen adäquat zu beantworten. Der rechtzeitige, frühe Beitritt der am besten vorbereiteten Länder würde die „kritische Masse“ schaffen, die die erweiterte EU aus dem Zustand der Reformunfähigkeit in einen Zustand führen könnte, wo die grundsätzlichen Reformen angepackt werden könnten, ohne dass die Funktionsfähigkeit der weitergegebenen Integrationsprozesse und -mechanismen gefährdet würde.

Mehrere Wellen

Europas Stabilität bedarf einer klaren und langfristigen Strategie. Der Beitrittsplan, der die einzelnen konkreten Stationen des Erweiterungsprozesses enthält, darf nicht länger aufgeschoben werden. Die EU muss sich klar einer graduellen Beitrittsstrategie verpflichten und deutlich machen, dass sie in mehreren Wellen neue Mitglieder aufnehmen wird. Die am besten vorbereiteten Länder können 2004 beitreten, andere in der zweiten Hälfte des Jahrzehnts (um 2007), und wieder andere in der ersten Hälfte des nächsten Jahrzehnts (vielleicht um 2012). Man muss dabei festhalten, dass dieser Fahrplan keine unwiderrufliche Verpflichtung hinsichtlich derjenigen Länder bedeutet, die die grundsätzlichen Kriterien der Mitgliedschaft weiterhin nicht erfüllen können. Auch könnten sich die Kriterien mit der Zeit noch strenger gestalten, parallel zur Erweiterung  des Acquis. Die Offenheit und Flexibilität des Prozesses sollten als Schlüsselelemente der Erweiterungsstrategie betrachtet werden.

Eine nachhaltige, sogar verstärkte europäische Stabilität kann erst dann gesichert werden, wenn das (sich erweiternde) Europa keinen Augenblick lang die Spaltung des Kontinents zulässt. Zweifellos kann auch die graduell durchgeführte Erweiterung vorübergehend „institutionelle Trennlinien“ zwischen Mitgliedern und Nichtmitgliedern hervorrufen. Solche Trennlinien gibt es aber auch schon heute. Gleichzeitig kann und muss ein solcher „Trennungseffekt“ durch eine bewusste, für die noch auf den Beitritt wartenden Länder maßgeschneiderte Strategie, ein „Spezialpaket“, überwunden werden.

Überwindung der Trennlinien

Den Kandidatenstaaten sollten neue, zusätzliche Finanzmittel zur Verfügung gestellt werden. Eine effiziente Anwendung dieser Ressourcen könnte den Anpassungsprozess und die Vorbereitung auf die Vollmitgliedschaft beschleunigen. Einen Teil dieser zusätzlichen Finanzmittel könnten die in der Vorbeitrittskasse vorhandenen Ressourcen darstellen, die die neuen Mitglieder nicht ausgeschöpft haben. Diese Summe dürfte nicht zurückgenommen, sondern müsste unter den Kandidaten umverteilt werden. Bekanntlich stehen im Finanzrahmen bis 2006 jährlich drei Milliarden Euro zur Verfügung. Die Union sollte sich aber längerfristig Gedanken machen, welche zusätzlichen Ressourcen diesen Ländern in der nächsten Haushaltsperiode zwischen 2007 und 2013 zugesichert werden können.

Infrastruktur- und Umweltprojekte sollten von Anfang an von regionalen (Großraum-)Überlegungen geleitet werden. Die kommende(n) Erweiterung(en) werden nicht geographische Peripherien, sondern den geographischen Kern des Kontinents in die EU integrieren, d.h. die neuen Beitrittsstaaten werden immer wieder Transitländer sein, sowohl in west-östlicher wie in nord-südlicher Richtung. Auch deshalb dürfte die stufenweise Erweiterung nicht einmal vorübergehend eine Situation entstehen lassen, in der eine „infrastrukturelle und umweltbedingte Trennlinie“ innerhalb Europas zustande käme.

Ebenfalls müssen die Bereiche der Gemeinschaftspolitiken identifiziert werden, denen sich die Kandidatenstaaten bereits vor ihrer Vollmitgliedschaft anschließen können. Ohne Zweifel gehören hierzu EU-Politiken wie die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik, Forschung und Entwicklung, Unterricht und Bildung sowie Umweltschutz. Die Tatsache, dass einige Kandidatenstaaten heute oder in den nächsten Jahren allen institutionellen, rechtlichen oder wirtschaftlichen Bedingungen einer Vollmitgliedschaft nicht entsprechen können, darf kein Hindernis darstellen, um eine aktivere Rolle in der Ausgestaltung und Verwirklichung manch wichtiger Gemeinschaftspolitik zu spielen.

Als Ergebnis der Erweiterung(en) werden die gemeinsamen Außengrenzen der EU nach Osten und Südosten verlagert. Im Zusammenhang damit entstehen neue Erfordernisse im System der grenznahen und grenzüberschreitenden Zusammenarbeit. Diese stellt eines der wichtigsten Mittel der regionalen Stabilität dar und bedarf der Unterstützung eines qualitativ neuen Ansatzes. Man kann schon jetzt damit rechnen, dass dieser Bereich im EU-Haushalt nach 2006 eine eindeutige Aufwertung in der Reihe der zu finanzierenden Prioritäten erfahren wird, da die sich erweiternde EU nicht nur die Beitrittsverhandlungen mit allen oder mit einem Teil der gegenwärtigen Kandidatenstaaten erfolgreich zu Ende führen, sondern in den kommenden Jahren auch die Beitrittsverhandlungen mit neuen Kandidatenstaaten in Gang setzen muss.

Schließlich braucht Europa eine Unterrichts-, Bildungs- und eine die öffentliche Meinung bildende Politik, die die geographischen Grenzen der Erweiterung eindeutig überschreitet. Es geht dabei nicht nur um die Einbeziehung der Ukraine, Weißrusslands und Russlands in das große europäische Bildungsnetzwerk – nicht weniger wichtig wäre ein durch die Zusammenarbeit aller europäischer Staaten in Gang zu setzender multilateraler Informationsfluss, der zum besseren Verständnis der speziellen Entwicklungs- und Verhaltensmuster der einzelnen Länder oder Regionen und dadurch zur gegenseitigen Bereicherung der „europäischen Werte“ erheblich beiträgt. Damit könnten  gleichzeitig unbegründete Ängste und tief verwurzelte Vorurteile ausgeräumt werden.

Eine klaren, transparente und langfristig angelegte Erweiterungsstrategie würde viel mehr erreichen als die bloße Stabilisierung Europas. Sie würde zahlreiche positive Konsequenzen für die Zukunft des Kontinents haben, insbesondere was seine Stellung in der globalen Politik und im internationalen wirtschaftlichen Wettbewerb betrifft. Sie würde das wirtschaftliche und innovative Potenzial freisetzen, das sich in den letzten Jahrzehnten in Europa angesammelt hat, und ein nachhaltiges, weniger verletzbares Wachstum mit höheren Wachstumsraten fördern. Auch dürfte eine positive Ausstrahlung auf die zukünftige Stellung des Euro als internationale Reservewährung erfolgen.

Es gibt kaum ein anderes europäisches Projekt, das potenzielle strategische Investoren besser überzeugen könnte, als eine durchdachte und stufenweise Erweiterungsstrategie. Darüber hinaus würde eine konsequente Erweiterungsstrategie die Glaubwürdigkeit der EU nicht nur innerhalb Europas, sondern in der ganzen Welt festigen. Schließlich kann nur ein auf fest umrissenen Plänen beruhendes Europa in der Lage sein, eine zunehmend aktive Rolle in der Weltpolitik und der Weltwirtschaft zu spielen. Dadurch eröffnet sich der Weg für die Berücksichtigung der gegenwärtig noch nicht klar genug definierten „europäischen Werte“ in dem immer schärfer werdenden globalen „Wettbewerb der Ideen und Verhaltensweisen“.

 
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