Staatszerfall als globale Bedrohung

Fragile Staaten und transnationaler Terrorismus

1. November 2003 - 0:00 | von Ulrich Schneckener

Internationale Politik 11, November 2003, S. 11 - 19

Kategorie: Sicherheitspolitik, Terrorismus, Staat und Gesellschaft, Entwicklungspolitik, Fragile Staaten, Weltweit, Europa, Nordamerika, Naher und Mittlerer Osten/Nordafrika, Arabische Länder

Für transnationale Terrornetzwerke sind vor allem jene Staaten interessant, in denen Staatlichkeit „auf der Kippe“ steht, die geschwächt sind oder sich in einem fortgeschrittenen Verfallsprozess befinden. Dazu gehören u.a. Pakistan, Indonesien, Philippinen, Saudi-Arabien oder Jemen. Die internationale Gemeinschaft muss dazu beitragen, die staatlichen Strukturen in diesen Ländern zu stärken; doch treten bei solchen Reformprozessen auch Zielkonflikte auf.

Die Terroranschläge des 11. September 2001 haben das Problem zerfallender oder gescheiterter Staaten wieder auf die internationale Tagesordnung gesetzt. Die Verbindung zum 11. September ist dabei eher indirekt: Die 19 Attentäter gehörten einem transnationalen Terrornetzwerk (Al Khaïda) an, das seinen (temporären) Hauptsitz in Afghanistan hatte – einem jener „failed states“, denen in den westlichen Medien längst keine Beachtung mehr geschenkt wurde. Der Fall zeigt auf drastische Weise: Aus lokalen Problemen und Konflikten können, werden sie ignoriert, globale Risiken und Bedrohungen erwachsen.

In diesem Punkt besteht transatlantische Einigkeit: Die amerikanische Regierung stellte in ihrer Sicherheitsstrategie vom 17. September 2002 fest: „Die Ereignisse am 11. September 2001 haben uns gelehrt, dass schwache Staaten wie Afghanistan eine ebenso große Gefahr für unsere nationalen Interessen darstellen können wie starke Staaten.“1 Der Hohe Vertreter für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der Europäischen Union, Javier Solana, bezeichnete in seinem Entwurf für eine europäische Sicherheitsstrategie vom 20. Juni 2003 zerfallende Staaten ebenfalls als eine der zentralen sicherheitspolitischen Herausforderungen.2 Der Zerfall von Staaten – oder präziser: Formen fragiler Staatlichkeit – eröffnen zwar diversen privaten oder „privatisierten“ (ehemals staatlichen) Gewaltakteuren Spielräume für ihre politischen Ambitionen und wirtschaftlichen Aktivitäten, die im Ergebnis die Erosion von Staatlichkeit weiter verstärken. Gleichwohl stellen terroristische Netzwerke vom Typ Al Khaïda sowohl für westliche als auch für nichtwestliche Länder eine besondere Bedrohung dar, wie zahlreiche Anschläge – von Bali bis Casablanca – seit dem 11. September zeigen. Und diese Netzwerke können nur operieren und auf Dauer existieren , wenn sie in der Lage sind, fragile Staaten als Basis für ihre weltweiten Aktivitäten zu nutzen.

Dagegen werden häufig zwei Einwände vorgebracht: Erstens ist Terrorismus offenkundig kein Phänomen, das sich auf gescheiterte oder instabile Staaten beschränkt. Im Gegenteil: In den konsolidierten Staaten der OECD-Welt gibt es seit Jahrzehnten lokale Terrorgruppen unterschiedlicher Provenienz. Diesem Einwand lässt sich jedoch entgegenhalten, dass es hier nicht um jede Form des Terrorismus geht, sondern um den Typ des „neuen“, transnationalen Terrorismus, der seinen Ausgang eben nicht in den Industrieländern genommen hat, sondern in islamisch geprägten Weltregionen.

Zweitens nutzen international operierende Terroristen auch und gerade westliche Staaten als Rückzugs- und Vorbereitungsräume, zur Rekrutierung von Attentätern sowie zur Beschaffung von Finanzmitteln. Dies galt bereits in der Vergangenheit (z.B. Aktivitäten der kurdischen PKK in Deutschland oder algerischer Gruppen in Frankreich) und gilt auch für Al Khaïda, wie nicht zuletzt die Anschläge vom 11. September zeigten, die zum Teil in Hamburg geplant und dann in den USA vorbereitet wurden.

Dies macht deutlich, dass westliche, liberale Gesellschaften nicht anders als andere Gesellschaften ebenfalls anfällig für den Aufbau terroristischer Strukturen sind. Allerdings darf dabei nicht übersehen werden, dass diese Strukturen im Fall von Al Khaïda Teil eines größeren Netzwerks sind, das wiederum nur Bestand haben kann, weil es seinen Ursprung, seinen Schwerpunkt und seine Kommandostrukturen in jenen Teilen der Welt hat, die durch fragile Staatlichkeit charakterisiert sind. Wäre dies nicht der Fall, könnten auch, so das Gegenargument, Terrorzellen oder Handlanger in westlichen Demokratien nicht oder zumindest nicht auf Dauer existieren.

Fragile Staatlichkeit

Bei fragiler Staatlichkeit handelt es sich in erster Linie um den Verlust bzw. um eine nicht erreichte Steuerungsfähigkeit staatlicher Institutionen in zentralen Aufgabenbereichen.3 Es geht um Staaten, deren Institutionen nicht oder nicht mehr in der Lage sind, bestimmte elementare Leistungen für ihre Bevölkerung zu erbringen. Dabei können drei Staatsfunktionen unterschieden werden, die den Kernbereich moderner Staatlichkeit ausmachen. Bei jeder Funktion gibt es eine Reihe von Indikatoren, anhand derer sich der Grad an Erosion von Staatlichkeit messen lässt.

Gewaltmonopol: Im Zentrum steht die Kontrolle eines Territoriums mittels des staatlichen Gewaltmonopols, es handelt sich um die Durchsetzung einer staatlichen Verwaltung zur Kontrolle von Ressourcen und einer staatlichen Armee bzw. Polizei zur Befriedung lokaler Konflikte bzw. zur Entwaffnung privater Gewaltakteure. Indikatoren für den Wegfall oder die Nichtexistenz dieser Funktion sind: keine Kontrolle über das gesamte Staatsgebiet; keine Kontrolle der Außengrenzen; hohe Zahl und politische Relevanz privater Gewaltakteure (inklusive organisierter Kriminalität, z.B. Drogenmafia); Auflösung des staatlichen Sicherheitsapparats („Privatisierung von oben“); Bewaffnung der Bevölkerung; Selbstjustiz als Regelfall; hohe und wachsende Kriminalitätsraten. Je mehr Indikatoren erfüllt sind, desto eher lässt sich von einer Erosion des Gewaltmonopols sprechen.

Staatliche Dienstleistungen: Im Zentrum stehen staatliche Dienstleistungen in unterschiedlichen Bereichen (Sozialstaat, Arbeitsmarkt, Bildung, Gesundheit, Umwelt, Infrastruktur) sowie Mechanismen der Verteilung wirtschaftlicher Ressourcen – beides in der Regel finanziert über Staatseinnahmen (Zölle, Steuern, Gebühren, etc.). Als Indikatoren kommen hier in Frage: systematischer Ausschluss bestimmter Bevölkerungsgruppen von wirtschaftlichen Ressourcen; nachhaltige wirtschaftliche und/oder währungspolitische Krisen (z.B. Krise des Rentenstaats); kaum Steuer- oder Zolleinnahmen sowie „Mehrfachbesteuerungen“ (durch staatliche und private Akteure); geringe Umverteilungsleistung; geringe Staatsausgaben; wachsende Kluft zwischen Arm und Reich; hohe Arbeitslosigkeit; Verarmung der Landbevölkerung (wachsendes Stadt-Land-Gefälle), Verschlechterung der Infrastruktur, des Bildungs- und Gesundheitswesens, rapide ökologische Degradierung.

Politische Ordnung: Dieser Bereich umfasst Formen der politischen Partizipation und der Entscheidungsprozeduren, die Stabilität politischer Institutionen sowie die Qualität von Rechtsstaat und öffentlicher Verwaltung. Indikatoren sind hier die Verstärkung von autokratischen oder oligarchischen Entscheidungsstrukturen, Repression gegen politische Opposition, Wahlfälschung und Wahlbetrug, systematischer Ausschluss bestimmter Bevölkerungsgruppen von politischer Teilhabe (z.B. Minderheiten), schwere Menschenrechtsverletzungen (Folter), keine Unabhängigkeit der Justiz, Zusammenbruch der öffentlichen Verwaltung sowie ein hohes Maß an Korruption.

Auf der Basis der drei Staatsfunktionen lassen sich nunmehr drei Typen fragiler Staatlichkeit unterscheiden, wobei dem Gewaltmonopol eine besondere Bedeutung eingeräumt wird.4

Schwache Staaten

Beim Typ schwache Staaten (weak states) wird davon ausgegangen, dass das staatliche Gewalt- und Steuermonopol noch weitgehend oder leidlich existiert. Daneben gibt es jedoch Defizite bei den staatlichen Dienstleistungen oder auch der politischen Ordnung. Beispiele sind Staaten in Afrika südlich der Sahara (Simbabwe, Kenia, Uganda), in Lateinamerika (Haiti), in Zentralasien (Kasachstan, Kirgistan) und in Südosteuropa (z.B. Mazedonien, Albanien), die in beiden Bereichen Defizite haben. Diese Zuordnung gilt auch für die meisten arabischen bzw. islamischen Staaten wie Pakistan, Syrien, Saudi-Arabien, Ägypten, Jordanien oder Iran.

An den Beispielen wird deutlich: In dieser Kategorie finden sich zahlreiche halbautoritäre und autoritäre Regime, darunter auch Fälle wie Nordkorea, Kuba, Turkmenistan oder Weißrussland. Sie verfügen zwar in der Regel über eine gewisse Stabilität, da sie in der Lage sind, das Gewaltmonopol – teilweise unter Anwendung drakonischer Maßnahmen – auszuüben, sie weisen jedoch erhebliche Defizite bei Fragen der politischen Ordnung auf und sind zumeist nur begrenzt in der Lage, staatliche Dienstleistungen für alle zu gewährleisten. Diese Regime lassen keine nachhaltige Entwicklung erwarten, sondern eher einen schleichenden oder abrupten Zerfall (z.B. nach Tod oder Sturz des Diktators).

Verfallende oder versagende Staaten

Beim Typ verfallende oder versagende Staaten (failing states) handelt es sich um Staaten, bei denen das staatliche Gewalt- und Steuermonopol stark beeinträchtigt ist bzw. nur noch ansatzweise existiert, während in einer oder beiden anderen Funktionen der Staat noch eine gewisse Steuerungsfähigkeit besitzt. Beispiele wären hier Kolumbien, Sri Lanka, Philippinen, Indonesien, Georgien, Sudan oder Nepal. In diesen Fällen sind die Regierungen nicht in der Lage, ihr gesamtes Territorium sowie ihre Außengrenzen zu kontrollieren, sie müssen sich mit einer hohen Zahl an privaten Gewaltakteuren, insbesondere mit separatistischen Bewegungen, auseinander setzen. Gleichwohl sind andere Bereiche von Staatlichkeit noch einigermaßen intakt.

Gescheiterte Staaten bzw. Staatskollaps

Beim Typ gescheiterte Staaten bzw. Staatskollaps (failed states) ist keine der drei Funktionen noch in nennenswerter Weise vorhanden, so dass man von einem völligen Zusammenbruch oder Kollaps von Staatlichkeit sprechen kann. Aktuelle Beispiele sind hier Somalia (seit 1992), Afghanistan, DR Kongo, Zentralafrikanische Republik, Liberia, Sierra Leone oder Irak (seit 2003), zeitweise gehörten auch Angola, Bosnien, Tadschikistan oder Libanon in diese Kategorie.

Transnationale Terrornetzwerke

Als transnationale Terrornetzwerke (TTNs) lassen sich jene Gruppierungen bezeichnen, die in mehreren Staaten gleichzeitig vertreten sind und in der Regel über Grenzen hinweg operieren. Ihre Genese mag lokalen Konflikten geschuldet sein, doch als etablierte transnationale Netzwerke agieren sie „ortlos“. Sie sind nicht darauf angewiesen, in einem Staat X ihr Zentrum oder ihre Kommandozentrale zu haben oder in einem Land Y Anschläge zu verüben. Prinzipiell sind alle Funktionen verlegbar und terroristische Aktionen überall durchführbar – je nach politischer oder ökonomischer Opportunität und nach „Angebotslage“.

TTNs sind ferner durch ihre internationale Zielsetzung, durch ihre transnationale Ideologie, durch ihre multinationale Mitgliedschaft, ihre dezentralen Netzwerkstrukturen, ihre globalen Aktivitäten und ihre Bereitschaft zu massiver Zerstörung gekennzeichnet. In all diesen Dimensionen unterscheiden sie sich von „herkömmlichen Terroristen“, die in der Regel einen nationalen „Kampf“ gegen eine bestimmte Regierung führen, deren Mitglieder primär einer Nationalität angehören, deren Aktivitäten lokal oder regional begrenzt sind, die eher hierarchisch organisiert sind und deren Einsatz von Gewalt gewissen Restriktionen unterliegt. Offenkundig verkörpert Osama Bin Ladens Al Khaïda den paradigmatischen Fall eines TTN und dient damit als Blaupause für andere. Aber auch militante Gruppen wie die südostasiatische Jemaah Islamiyah, einige pakistanische bzw. kaschmirische Gruppen oder die libanesische Hisbollah weisen, zumindest teilweise, Merkmale des transnationalen Terrorismus auf.5

Begünstigende Bedingungen

TTNs profitieren in erster Linie von drei Prozessen, die in weiten Teilen der Welt die Erosion von Staatlichkeit befördern oder den Aufbau derselben gar nicht erst zulassen. Diese Entwicklungen können hier nur in Stichworten skizziert werden:

Lokale Konflikte und Formen privater Gewalt: Zahlreiche Staaten sind gekennzeichnet durch bewaffnete Auseinandersetzungen, bis hin zur Schwelle eines umfassenden Bürgerkriegs. Es handelt sich in der Regel um schwelende Langzeitkonflikte auf einem, verglichen mit zwischenstaatlichen Kriegen, relativ niedrigen Gewaltniveau mit gelegentlichen Eskalationen (z.B. Konflikte in Afghanistan, Georgien, Sudan, Angola, Sierra Leone, Liberia, Kolumbien, Philippinen oder Indonesien). In diesen Konflikten dominieren ethnonationale Separatisten, Rebellen, Milizen, ehemalige Soldaten, Marodeure, Söldner, Kindersoldaten, Warlords oder Kriminelle. Die Vielzahl an nichtstaatlichen Gewaltakteuren unterläuft und unterminiert das staatliche Gewaltmonopol, sie kontrollieren einzelne Orte oder ganze Regionen, sie agieren ungehindert über Grenzen hinweg, sie nutzen Bodenschätze für ihre Zwecke oder beuten die Zivilbevölkerung aus.6

Gescheiterte Modernisierungsprozesse: Eine Reihe von Staaten sind geprägt durch gescheiterte oder blockierte sozioökonomische Modernisierungsprozesse. Sie funktionieren im Wesentlichen nach traditionellen Regeln und beruhen auf feudalen, familiären oder Clan-Strukturen. Darüber hinaus handelt es sich oftmals um so genannte „Rentenökonomien“ (z.B. auf Grund von Rohstoffexporten), von denen primär die Eliten profitieren. Prozesse sozialer Aufwärtsmobilität werden entweder aufgehalten oder gänzlich verhindert, was nicht selten zu Frustrationen und Aggressionen in bestimmten Teilen der Bevölkerung führt, vor allem in jenen Mittelschichten, die sich sozial und ökonomisch benachteiligt, an den Rand gedrängt oder gar ausgestoßen fühlen. Diese Situation, typisch für die meisten arabischen Staaten, kann durchaus den Nährboden für religiösen Fundamentalismus und politischen Radikalismus bilden, der das „westliche Modell“ ablehnt und eine Rückkehr zu „islamischen Werten“ fordert.

Korrupte Eliten und Formen von „bad governance“: Korruption und Klientelismus, ineffektive Bürokratien sowie die systematische Missachtung von Gesetzen und Verfassungen sind weitere Merkmale fragiler Staaten. Die Legitimität solcher politischen Systeme gerät um so mehr ins Wanken, je stärker sich die Gesellschaft politisiert und verschiedene Gruppen für mehr Teilhabe an politischen Entscheidungen eintreten. Diese Mobilisierung wird nicht selten durch das korrupte Regime mit Repressionen beantwortet, was zu Eskalationen bis hin zur Gewalt militanter Gruppen führen kann. Nicht selten wird darüber hinaus der „Westen“ – ob zu Recht oder Unrecht – als Unterstützer dieser Regime gesehen, weshalb sich der Zorn nicht nur gegen die eigene Regierung, sondern auch gegen den „Westen“ richtet. Diese durchaus populäre Stimmung wird von Extremisten und Ideologen entsprechend gefördert und für eigene Zwecke genutzt.

Voraussetzungen

Um ihre Strukturen und operativen Fähigkeiten zu erhalten, sind terroristische Netzwerke darauf angewiesen, dass eine Reihe von Voraussetzungen zuverlässig erfüllt werden – Funktionen, die in hohem Maße von fragilen Staaten bedient werden.

Rekrutierung: Transnationale Terrornetzwerke werben grundsätzlich Mitglieder und Helfer in allen Teilen der Welt an. Die einzige Voraussetzung ist, dass sich die Rekruten der gemeinsamen Ideologie verschreiben und von den Anwerbern als loyal und vertrauenswürdig eingeschätzt werden. Dennoch gibt es regionale Schwerpunkte: Für Al Khaïda spielt offenkundig der gesamte islamische und arabische Raum – von Nordafrika über die Golf-Region bis nach Zentral- und Südostasien – die Hauptrolle bei der Rekrutierung. Ein Reservoir bilden dabei islamische Kämpfer aus regionalen Konflikten (z.B. Kaschmir, Bosnien, Tschetschenien, Mindanao, Molukken) oder erfahrene Terroristen von lokalen Gruppen (z.B. Ägypten, Jemen, Algerien, Philippinen, Usbekistan, Indonesien).

Eine wesentliche Rolle für die Rekrutierung spielen auch islamische Schulen und Organisationen, in denen junge Männer mit der Dschihad-Ideologie vertraut gemacht werden (z.B. Saudi-Arabien, Jemen, Pakistan, Indonesien, Ägypten).

Trainings- und Planungsräume: TTNs benötigen Orte für Trainings- und Schulungslager sowie zur Vorbereitung von Anschlägen. Für diesen Zweck sind abgelegene Regionen ideal, die nicht oder nur halbherzig der staatlichen Kontrolle unterliegen (no go areas). Attraktiv sind daher Gebiete, die von lokalen Kriegsherren, kriminellen Banden oder von Stämmen kontrolliert werden (z.B. Afghanistan, Pakistan, Georgien, Jemen, Somalia, Algerien) oder Orte, die bereits von lokalen Terroristen für ihre eigenen Trainingslager genutzt werden (z.B. Pakistan, Libanon, Philippinen). Hinzu kommen bestimmte Viertel in Großstädten, vor allem Slums und Randgebiete (z.B. Manila, Karatschi, Casablanca, Kairo).

Rückzugsräume: TTNs brauchen Möglichkeiten zum Unterschlupf und zur Flucht, um abzutauchen und sich notfalls im Verborgenen zu reorganisieren. Sie sind dabei an Orten interessiert, an denen insbesondere die Führungskader und die wichtigsten Operateure vor Verrat, Entdeckung und Verfolgung einigermaßen sicher sind, ohne aber gleichzeitig jedweder Handlungsmöglichkeit beraubt zu sein.

Attraktiv sind dafür vor allem schwache oder verfallende Staaten, in denen die Behörden entweder nicht in der Lage oder nicht willens sind (z.B. auf Grund von Korruption oder aktiver Unterstützung), Verstecke ausfindig zu machen. In Frage kommen vor allem unzugängliche Grenzregionen (z.B. Pakistan/Afghanistan), schwer erreichbare Inseln oder unkontrollierbare Großstädte.

Transit- und Versorgungsrouten: TTNs müssen sicherstellen, dass ihre Mitglieder in der Lage sind, sich relativ leicht und ungehindert rund um den Globus bewegen zu können. Hierbei profitieren die TTNs einerseits von gefälschten Dokumenten und korrupten Behörden, andererseits aber auch von Grenzen, die kaum oder nicht kontrolliert werden können (z.B. Gebirgs- oder Küstenregionen). Nicht selten greifen TTNs auf bestehende Schmuggelpfade oder auf Routen zurück, über die traditionell Arbeitsmigranten von einem Land ins andere geschleust werden (z.B. GolfRegion oder Südostasien).

Wege und Mittel der Kommunikation: TTNs müssen sich auf eine bestimmte Infrastruktur und Logistik verlassen können, um Botschaften an ihre Mitglieder, ihre Unterstützer oder die internationale Öffentlichkeit übermitteln zu können. Dazu werden moderne Technologien (z.B. Internet, Mobiltelefone, CD-ROM, Videobänder) ebenso benutzt wie traditionelle Wege der Kommunikation (z.B. Entsendung von Boten, kodierte Briefe, mündliche Mitteilungen, Nutzung von Symbolen). Für diese Funktionen sind Staaten ideal, die einerseits über eine gewisse Infrastruktur verfügen, andererseits aber die Kommunikationswege nicht unterbinden können. Schwache oder verfallende Staaten sind hier erneut die ersten Anwärter.

Zugang zu Ressourcen: Um ihre Aktivitäten durchführen und finanzieren zu können, muss der Zugang zu Ressourcen sichergestellt sein. Dabei werden legale wie illegale Quellen genutzt: das Sammeln von Spenden über islamische Wohlfahrtsorganisationen, Einnahmen durch Wirtschaftsbetriebe, Drogen- oder Waffenhandel und die Ausbeutung von Bodenschätzen (z.B. Diamanten, Mineralien). Einerseits eröffnen hier gescheiterte Staaten eine Reihe von Möglichkeiten für Handel, Geldwäsche und Schmuggel (z.B. Westafrika), andererseits benötigen Aktivitäten wie das Spendensammeln wiederum ein einigermaßen gesichertes Umfeld (z.B. Golf-Region).

Wege der Finanzierung: TTNs sind nicht nur auf Finanzquellen angewiesen, sondern müssen auch über Möglichkeiten zum Geldtransfer verfügen. Dies kann auf verschiedenen Wegen geschehen: Bargeldschmuggel, Nutzung von Steueroasen und Offshore-Plätzen, von Import/Export-Firmen oder von Tarn- und Briefkastenfirmen sowie der Transfer über islamische Einrichtungen. Darüber hinaus spielen informelle Geldtransfersysteme (Hawala-System in der islamischen Welt oder Hundi-System in Südasien) eine zentrale Rolle. Staaten mit einem schwach institutionalisierten bzw. weitgehend unregulierten Finanzsektor sind daher für TTNs besonders attraktiv.

Private Sponsoren: TTNs sind in hohem Maße auf private Sponsoren angewiesen, zumal die staatliche Förderung des Terrorismus seit Anfang der neunziger Jahre rückläufig ist. Die Netzwerke benötigen sowohl materielle als auch ideologische Unterstützung durch andere nichtstaatliche Akteure. Dazu zählen einerseits religiöse Führer, Religionsschulen, reiche Privatpersonen, Familienmitglieder oder islamische Nichtregierungsorganisationen und andererseits Kriminelle, Warlords oder lokale Terrorgruppen. Mit Blick auf erstere sind vor allem schwache oder verfallende Staaten interessant, in denen Sympathisanten ideologisch mobilisiert werden können und gleichzeitig für materielle Unterstützung sorgen (vor allem Golf-Region, Pakistan), bei letzteren konzentrieren sich die TTNs primär auf gescheiterte Staaten und Kriegsgebiete.

Stärkung staatlicher Strukturen

Das macht deutlich, dass für TTNs vor allem jene Staaten interessant sind, in denen Staatlichkeit „auf der Kippe“ steht, die geschwächt sind oder sich in einem fortgeschrittenen Verfallsprozess befinden. Gescheiterte oder kollabierte Staaten sind hingegen nur begrenzt nützlich für TTNs – dies gilt in erster Linie für die Rekrutierung von Kämpfern, für Transitrouten, für den Zugang zu Ressourcen und für die Unterstützung durch militante lokale Gruppen. Ein Beleg dafür ist die Tatsache, dass Afghanistan für Bin Laden und Al Khaïda als Planungs- und Rückzugsraum erst dann attraktiv wurde, nachdem die Taliban das Land weitgehend unter ihre Kontrolle gebracht hatten.

Für die Bekämpfung von Al Khaïda oder ähnlichen Netzwerken sind daher weniger die schlimmsten Fälle von Staatszerfall relevant als vielmehr Staaten wie Pakistan, Indonesien, Philippinen, Saudi-Arabien oder Jemen, die nahezu alle genannten Funktionen für das Fortbestehen islamischer TTNs erfüllen, wenn auch in unterschiedlicher Intensität. Mit Einschränkungen gilt dies auch für Afghanistan, insbesondere dann, wenn dort die Bemühungen der internationalen Staatengemeinschaft um Staatenbildung scheitern sollten. Weitere relevante Regionen sind Zentralasien, der Kaukasus sowie das Horn von Afrika (als Jemen gegenüber liegende Küste), die zurzeit zwar nicht im Zentrum terroristischer Aktivitäten stehen, aber möglicherweise als „Ausweichquartiere“ für transnationale Terroristen in Frage kommen.

Die Aufgabe für die internationale Staatengemeinschaft – damit auch und gerade für die Europäische Union – besteht darin, in diesen Ländern staatliche Strukturen zu stärken; dies bedeutet in den meisten Fällen jedoch schwierige Reformprozesse in den für die Regierenden sensiblen Bereichen. Hier geht es zumeist weniger um einen breiten Ansatz zur Staatenbildung als vielmehr um gezielte Staatenstabilisierung, ohne aber im Ergebnis autoritäre, feudale oder klientelistische Strukturen zu verstärken. Diese Gratwanderung ist nicht einfach zu bewerkstelligen, insbesondere weil zahlreiche Regime den Antiterrorkampf nutzen, um unliebsame Regimegegner zu diffamieren oder zu unterdrücken bzw. bereits gelockerte Regelungen (z.B. Presse- und Meinungsfreiheit) wieder zu verschärfen.

Die Zielkonflikte liegen auf der Hand:

Einerseits sind oftmals Reformen im Sicherheitssektor dringend erforderlich, andererseits darf dies nicht für politische Repressionen missbraucht werden; einerseits sind Wirtschafts- und Finanzhilfen von außen notwendig, andererseits darf dies nicht Korruption oder Rentenökonomien stärken; einerseits sind Maßnahmen zur Demokratisierung wünschenswert, andererseits können diese zur kurzfristigen Destabilisierung des Landes führen, etc.

Daneben hat jede externe Einmischung ihre unvermeidbaren Nebeneffekte: Lokale Machtverhältnisse werden beeinflusst, was unter Umständen zur Verschärfung gesellschaftlicher Konfliktlagen beitragen kann. Gleichzeitig geraten die intervenierenden Akteure selbst ins Visier von Gewalttätern, ihre Präsenz bietet nicht zuletzt, gerade in der arabischen und islamischen Welt, für transnationale Terrornetzwerke willkommene Ziele für Anschläge oder Entführungen. Ungeachtet dieser Dilemmata ist allerdings die Alternative, sich von Krisenregionen fernzuhalten und sich nach Möglichkeit abzuschotten, weder wünschenswert noch erfolgversprechend.

Anmerkungen

1 Vgl. U.S. National Security Strategy (September 2002), S. 1; deutsche Fassung in:Internationale Politik (IP), 12/2002, S.113ff., hier S.114.

2 Entwurf einer Europäischen Sicherheitsstrategie, vom Hohen Vertreter für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik, Javier Solana, dem Rat der Europäischen Union vorgelegt am 20. Juni 2003 in Thessaloniki, in: IP, 9/2003, S. 107 ff.

3  Dieses Konzept wurde in der SWP-Arbeitsgruppe „States at Risk“ erarbeitet.

4  Für ähnliche Typologien vgl. Robert I. Rotberg, State Failure and State Weakness in a Time of Terror, Washington 2003, S. 2–10; Jennifer Milliken/Keith Krause, State Failure, State Collapse, and State Reconstruction: Concepts, Lessons and Strategies, in: Development and Change, 5/2002, S.753–774; Gero Erdmann, Apokalyptische Staatlichkeit:Staatsversagen, Staatsverfall und Staatszerfall in Afrika, in: Petra Bendel/ Aurel Croissant/Friedbert Rüb (Hrsg.), Demokratie und Staatlichkeit. Systemwechsel zwischen Staatsreform und Staatskollaps, Opladen 2003, S. 267–292.

5  Vgl. ausführlicher Schneckener, Netzwerke des Terrors. Charakter und Strukturen des transnationalen Terrorismus, SWP-Studie (Berlin), S 42, Dezember 2002 <www.swp-berlin.org/pdf/ap/S42_02.pdf>.

6  Vgl. dazu Stefan Mair, Die Globalisierung privater Gewalt, Berlin: SWP-Studie S 10, April 2002 <www.swp-berlin.org/pdf/ap/S10_02.pdf>.

 
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