Nichtverbreitungspolitik

Im Aufwind oder in der Krise?

1. January 2004 - 0:00 | von Henning Riecke

Internationale Politik 1, Januar 2004, S. 1‑11

Kategorie: Rüstungskontrolle & Massenvernichtungswaffen, Weltweit

Die bestehenden Regime zur Nichtverbreitung von Massenvernichtungswaffen und ihrer Trägersysteme haben, so Henning Riecke vom Forschungsinstitut der DGAP, die Welt sicherer gemacht. Gleichzeitig jedoch gibt es Krisensymptome, die die Wirksamkeit dieser Regime in Frage stellen.

Für Riecke sind dies fehlende Universalität, Regelbruch, Probleme der Verifikation, ungenügende Durchsetzung der Regeln, ein Paradigmenwechsel der USA sowie fehlende Antworten auf die Gefahren von Massenvernichtungswaffen in den Händen von Terroristen.

Die Regime zur Nichtverbreitung von Massenvernichtungswaffen (MVW) und ihrer Trägersysteme machen die Welt sicherer.1 Gleichzeitig gibt es aber Krisensymptome, die ihre Wirksamkeit in Frage stellen und engagierte Anpassungsmaßnahmen durch die Staatengemeinschaft erforderlich machen.

Auch wenn Libyen öffentlichkeitswirksam seinen Verzicht auf Massenvernichtungswaffen angekündigt hat, bleiben diese Waffen dennoch weltweit ein gefährliches Mittel der Politik. Neben den fünf offiziellen Nuklearwaffenstaaten – China, Frankreich, Großbritannien, Russland und die USA – haben sich Indien und Pakistan im Mai 1998 mit ihren Atomtests um diesen zweifelhaften Status beworben. Irak ist mittlerweile als Proliferationskandidat aus dem Spiel, doch Nordkorea hat nach eigenen Angaben inzwischen Nuklearwaffen entwickelt und benutzt sie in den Verhandlungen mit den USA und seinen Nachbarn als Faustpfand. Iran muss noch zeigen, dass für sein ziviles Nuklearenergieprogramm keine militärische Anwendung geplant ist. Libyen hatte bis vor kurzem seine Erfolge beim Erwerb sensitiver Nukleartechnologien geheim halten können. Revolutionsführer Muammer el-Khadafi arbeitet schon seit Jahren an der Rehabilitierung seines Landes, doch hat zu seiner Verzichtleistung im Dezember 2003 wohl eher der Eindruck des Irak-Krieges als die Attraktivität der Nichtverbreitungsregime beigetragen. Überdies sorgen die Pläne Brasiliens, noch in diesem Jahr mit der industriellen Urananreicherung zu beginnen, für Kopfzerbrechen inWashington. Daneben gibt es jeweils etwa ein Dutzend Staaten auf der Welt, die Programme über biologische und chemische Waffen unterhalten.2 Und als wären diese Entwicklungen allein nicht schon bedrohlich genug, lässt das Wissen über Terroristengruppen, die versuchen, sich in den Besitz von MVW zu bringen, auf eine neue und akute Gefahr schließen, denen die Nichtverbreitungsregime noch wenig entgegenzusetzen haben.

Die unbefristete Verlängerung des Nichtverbreitungsvertrags (NVV) im Mai 1995 war der jüngste Erfolg der multilateralen NV-Politik. Im Jahr darauf lehnte der amerikanische Senat die Ratifizierung des Umfassenden Teststoppvertrags (CTBT) ab. Die Verhandlungen über ein Produktionsverbot für Spaltmaterial sind festgefahren. Im Jahr 2001 scheiterte vorerst der Versuch, das Biowaffenübereinkommen (BWÜ) mit einem Verifikationssystem auszustatten. Transatlantische Konflikte über die Behandlung der vermuteten MVW in Irak und das Nuklearwaffenprogramm in Iran illustrieren die Ratlosigkeit der Staatengemeinschaft. Diese Fälle zeigen auch die Grenzen der institutionellen Instrumente auf, die illegale Proliferation aufspüren und öffentlich machen sollen.

Haben wir es deswegen mit einer Krise der NV-Abkommen zu tun? Ist es eine Krise, wenn es zum vereinzelten Regelbruch kommt? Oder ist die Gefahr nach dem jüngsten Entgegenkommen Irans, Nordkoreas und Libyens bereits im Schwinden begriffen? Welche Entwicklungen gefährden die NV-Regime in ihrer Gesamtheit, werfen nicht nur Zweifel an ihrer Wirksamkeit auf, sondern lassen sie als Instrument nutzlos erscheinen? Und: Wie kann aus den Vertragssystemen heraus auf diese Herausforderungen reagiert werden?

Eine Diskussion der sechs vorrangigen Krisensymptome soll diese Fragen aufnehmen: 1. fehlende Universalität; 2. Regelbruch innerhalb der Regime; 3. Probleme bei der Verifikation; 4. ungenügende Durchsetzung der Regeln; 5. Paradigmenwechsel der USA und 6. fehlende Antworten auf die Verbreitung an terroristische Vereinigungen.

Universalität

Die Universalität – nämlich dass möglichst alle Staaten der Erde Mitglied eines Abkommens sind – ist ein gemeinsames, aber nahezu unerreichbares Ziel der NV-Regime. Es scheint vor allem beim NVV in greifbare Nähe gerückt: Alle Staaten bis auf Indien, Pakistan und Israel gehören zu seinen Unterzeichnern. Diese drei Staaten besitzen Nuklearwaffen, auch wenn Israel dies nicht zugibt, und können dem NVV in seiner jetzigen Form nicht beitreten, ohne auf diese Fähigkeit zu verzichten. Die Nuklearwaffenkapazität der drei Staaten ist aber von vielen Regierungen hingenommen worden.3 In den Grundsätzen und Zielen der nuklearen Nichtverbreitung und Abrüstung, anlässlich der NVV-Verlängerung, wird das Ziel der Universalität als „vordringliche Priorität“ bezeichnet.

Ist die fehlende Universalität eine Schwäche des Regimes? Auf der einen Seite entsteht durch die „Außenseiter“ in zweifacher Weise Druck auf die Mitglieder des Vertrags. Erstens verändern die Nuklearwaffen in Indien, Pakistan und Israel das strategische Kalkül ihrer Nachbarstaaten, die aber auf diese Fähigkeit verzichtet haben. Zweitens haben die Atomtests im Mai 1998 den NVV-Mitgliedern gezeigt, dass die neuen Nuklearwaffenstaaten Indien und Pakistan kaum substanzielle Nachteile durch ihren Schritt zu erfahren hatten.

Diese Konstellation allein stellt aber kein Krisensymptom dar. Das nukleare NV-Regime wies in den ersten 15 Jahren seines Bestehens viel größere Lücken unter seinen Mitgliedern auf. China und Frankreich sind dem Regime erst 1992 beigetreten, und die Nuklearwaffenfähigkeit der drei heutigen Nichtmitglieder ist auch schon seit langem bekannt. Damals wie heute galt aber, dass die internationale Stabilität um so schwerer aufrecht erhalten werden kann, je mehr Nuklearwaffenstaaten existieren. Die Existenz von drei Außenseitern macht die Vereinbarung daher insgesamt nicht wertlos. Allerdings kommt es darauf an, auch diese Nichtmitglieder so weit in das Regime einzubeziehen, wie es ihr Status erlaubt, etwa durch Beobachter- und Rederechte, in der Exportkontrolle oder in Vereinbarungen über die Sicherung der Sprengköpfe und des Spaltmaterials.

Auch bei den anderen Übereinkommen stehen wichtige Staaten außerhalb. So sind etwa Israel und Syrien, die vermutlich über laufende Chemiewaffenprogramme verfügen, nicht Parteien des Chemiewaffenübereinkommens (CWÜ), Israel auch nicht des BWÜ. Libyen, Nichtmitglied der CWÜ, hat sich offenbar für einen kooperativen Kurs entschieden. Dennoch kann die Wirksamkeit der NV-Vereinbarungen behindert werden, wenn in Konfliktgebieten einige Staaten über derartig bedrohliche Fähigkeiten verfügen und damit Anreiz für ihre Nachbarn schaffen, diese Kapazitäten zu behalten oder nicht abzurüsten.

Regelbruch

Die derzeitige Krisenstimmung ist auch darauf zurückzuführen, dass zeitgleich mit der Irak-Kampagne der USA bei Nordkorea sowie bei Libyen Vertragsverletzungen des NVV bekannt geworden sind. Wenn ein Mitglied in einem Regime dessen Regeln bricht, stellt dies die Bindungskraft der Vereinbarung insgesamt in Frage und lässt Zweifel an den Instrumenten des jeweiligen Abkommens entstehen. Hat der Vertrauensvorschuss durch die Kooperation die Proliferation am Ende vielleicht gefördert? Der NVV trägt eine solche Sollbruchstelle bereits in sich, denn er verbietet nicht nur den meisten seiner Mitglieder die militärische, sondern unterstützt die zivile Anwendung der Nuklearenergie. Beide Bereiche erfordern aber ganz ähnliche Kenntnisse und Technologien. Mitgliedstaaten können also den NVV insgeheim brechen und darauf hoffen, nicht entdeckt zu werden.

Sie können einzelne Elemente ihrer Verpflichtungen nicht einhalten, etwa um sich durch schwächere Sicherungsmaßnahmen Freiräume für illegale Aktivitäten zu verschaffen. Besonders gefährlich ist ein drittes Szenario: Staaten können die sensitiven Materialien und die entsprechende Technologie legal unter dem NVV für die zivile Nutzung einführen, sie zum Ausbau eines militärischen Programms nutzen und vor dessen Offenlegung aus dem Vertrag austreten. Der Vertrag erlaubt dies unter Berufung auf besondere Umstände, die die höchsten Interessen des betreffenden Staates gefährden.

Sowohl beim BWÜ als auch beim CWÜ gibt es ebenfalls eine Reihe von Mitgliedern, die noch Waffenprogramme durchführen.4 Amerikanische und russische C-Waffen werden kontrolliert abgerüstet. Auch beim Mitgliedstaat Iran nehmen amerikanische Geheimdienste an, dass er offensive Programme für biologische und chemische Waffen betreibt. Diese Fälle erreichen nicht die Publizität der Atombombenprogramme. Zum Bild der schwachen Nichtverbreitungsregime tragen sie dennoch bei.

Die Proliferationsmotive für die anderen Staaten in der betreffenden Region können sich durch offen gelegte Waffenprogramme oder Raketenprojekte grundlegend verändern, dies macht sie so gefährlich. Japan und Südkorea würden angesichts einer nordkoreanischen Atombombe ihren Status überdenken, die Staaten am Persischen Golf oder die Türkei bei einer iranischen. In diesen Regionen hat der NVV eine Stabilisierungswirkung, die verloren ginge, wenn einzelne Staaten aus dem Abkommen aussteigen würden.

Verifikation

Die zunehmende Vernetzung der internationalen Handelswelt und die industrielle Entwicklung versetzen mehr Akteure in die Lage, sensitive Technologien zu beschaffen, weiterzuentwickeln oder selbst herzustellen. Die Mutmaßungen über eine Beteiligung Pakistans am libyschen Anreicherungsprogramm zeigen, dass es inzwischen auch Handelsbeziehungen für sensitive Technologien zwischen Staaten gibt, die keine reine Weste haben. Dies erschwert die Exportkontrollen, aber auch die Überprüfung der Vertragstreue.

In den Nichtverbreitungsregimen stoßen unterschiedliche Konzepte der Zusammenarbeit aufeinander. Einerseits beruhen sie auf der Annahme, dass alle Parteien im Regime im Prinzip kooperationswillig sind. Inspektionen haben so eher den Charakter einer vertrauensbildenden Maßnahme. Andererseits haben sich die Anforderungen an die Verifikation verschärft. Die Inspekteure müssen heute auch in der Lage sein, Fehlverhalten investigativ aufzudecken, um wirklich das Vertrauen in die Vertragstreue von unsicheren Staaten herzustellen.

Die Internationale Atomenergieorganisation (IAEO) geriet, nachdem die Atomprogramme Iraks und Nordkoreas aufgedeckt worden waren, unter Reformdruck. 1997 wurde ein Zusatzprotokoll zu den bestehenden Sicherungsmaßnahmen entworfen, mit dem der Behörde noch schärfere Inspektionen erlaubt werden. Unter dem Zusatzprotokoll müssen die Mitgliedstaaten einen Gesamtbericht über ihre Nuklearaktivitäten vorlegen und der IAEO Zugang zu allen relevanten Anlagen gewähren, nicht nur zu den vom inspizierten Staat gemeldeten.5 Der Druck für die NVV-Mitglieder ist groß, ihre Vertragstreue mit dem Zusatzabkommen unter Beweis zu stellen. Iran zögerte diesen Schritt hinaus, was als Beweis für seine versteckten Aktivitäten gewertet wurde.

Bei B- und C-Waffen wirft die Verifikation noch größere Probleme auf. Die Herstellung der illegalen Wirkstoffe ist von der legalen und notwendigen Forschung und Produktion kaum zu unterscheiden, die entsprechenden Anlagen sind leicht zu verbergen und die benötigten Kenntnisse weit verbreitet. Das CWÜ verfügt über ein Verifikationssystem, zu dem auch Verdachtsinspektionen gehören, die allerdings kaum genutzt werden.  Auch müssten Staaten, die auf Grund von Verdachtsmomenten Sonderinspektionen fordern, ihre geheim-dienstlichen Quellen aufdecken.6 Das Projekt für ein vergleichbares Verfahren im BWÜ, in Arbeit seit 1991, ist vor zwei Jahren gescheitert, vor allem am Widerstand der USA.7 Es könne nicht ausreichend verifiziert werden, so die Begründung der amerikanischen Weigerung. Außerdem befürchteten die amerikanischen Diplomaten, dass durch Inspektionen geheime Informationen aus der Biowaffenabwehr oder der Pharmaindustrie in die falschen Hände gelangen.8

Auch im Streit um die Verifikation stehen sich erneut die beiden Konzepte gegenüber;  die Befürworter sehen den Wert der Verifikation in der Vertrauensbildung und darin, dass selbst wenig wirkungsvolle Verfahren zumindest die illegale Waffenproduktion erschweren. Die Skeptiker halten ineffiziente Verifikationsmaßnahmen gegen illegale Massenvernichtungswaffen für kontraproduktiv und setzen lieber auf Strategien der Technologieverweigerung. Sie verlassen sich dabei eher auf ihre eigenen Erkenntnisse. Es ist ein Krisensymptom, dass vor allem in den USA das Vertrauen in die Verifikation zurückgegangen ist, obwohl die technischen Mittel sich insgesamt verbessert haben (nicht zuletzt durch amerikanische Mithilfe).9

Durchsetzung

Die besten Verifikationsmethoden sind wenig wert, wenn die Staaten, deren Vertragsverletzung mit ihrer Hilfe aufgedeckt wird, nicht dazu gebracht werden können, ihr Verhalten zu ändern – weder mit Überzeugung noch mit wirtschaftlichem Druck, der Androhung oder gar Anwendung militärischer Gewalt. Der UN-Sicherheitsrat ist das oberste Organ für die Durchsetzung der NV-Normen; er ist im NVV, dem BWÜ und dem CWÜ als die höhere Instanz vorgesehen, an die Fälle schwerer Vertragsverletzung weiter gereicht werden. Die Exportkontrollregime sind dagegen informelle Zusammenschlüsse von Staaten mit gleichen Interessen – sie benötigen keine derartigen Durchsetzungsmechanismen.

Der UN-Sicherheitsrat spielte in dieser Hinsicht in den neunziger Jahren bei der Behandlung der Proliferationskrisen in Nordkorea oder Irak keine glanzvolle Rolle. Im Nachklang der Irak-Krise wurde sogar vermieden, den Sicherheitsrat in die Lösung der Proliferationskrise in Iran einzubeziehen. Der Gouverneursrat der IAEO vermied im Herbst 2003 allzu deutliche Worte in seinen Resolutionen, die sich mit den iranischen Vertragsverletzungen befassten, um diese letzte Konsequenz zu vermeiden.10 Die Stimmung unter den Ratsmitgliedern war nach der Irak-Krise polarisiert, und es war strittig, inwieweit aus dem Regelbruch eine unmittelbare Gefahr für den internationalen Frieden entstanden war.

Es gibt keine allgemein gültige Strategie, um auf Vertragsbrecher einzuwirken. Antworten müssen auf die konkrete Situation zugeschnitten werden. Gegen Nordkorea waren Wirtschaftssanktionen kaum möglich, ohne den Zusammenbruch des Landes zu riskieren. Nordkorea gewann so Stärke in den Verhandlungen aus seiner eigenen Schwäche – eine Lösung verlangt also nach Anreizen für das Land, etwa in Form diplomatischer Anerkennung. Ein ressourcenreiches Land wie Iran wiederum ist durch Wirtschaftssanktionen kaum so zu treffen, dass die Offenlegung des verborgenen Nuklearwaffenprogramms ökonomisch zwingend wird. Auch hier sind Anreize wie weitergehende Kooperation, internationale Aufwertung oder Kompensation für Technologien denkbar, auf die das Land verzichten soll. Gegen die Proliferation von B- und C-Waffen dürfte es noch schwerer sein, eine internationale Mehrheit für Zwangsmaßnahmen zusammenzuführen, denn diese Waffen haben eine geringere politisch-strategische Bedeutung.

Auffallend im Hinblick auf die Krisensymptome des Regimes ist aber, dass die multilateralen Instrumente selbst kaum in der Lage waren, die Regierungen in Teheran und Tripolis zum Umdenken zu bewegen. Die Aussicht auf amerikanische Militäraktionen gegen verbotene Fertigungsanlagen wird in das Kalkül Irans und Libyens eingeflossen sein. Ihre Öffnung folgte aber auch der Logik, die Noch-Schurkenstaaten wieder an der Staatengemeinschaft teilhaben zu lassen und so Investitionen aus dem Ausland zu ermöglichen. Außerdem war beständige Diplomatie auch der westlichen Staaten notwendig. Nicht zuletzt ist ohne die Normen der NV-Regime eine Unterscheidung von richtig und falsch, von anständigem und rechtswidrigem Verhalten kaum möglich, auch wenn die Institutionen diese Normen nicht durchsetzen können.

Paradigmenwechsel

Die USA setzen in ihrer Nichtverbreitungspolitik zunehmend auf Maßnahmen, die nicht in multilaterale institutionalisierte Verfahren eingebettet sind und militärischen Zwang einschließen. Dies ist ein Krisensymptom der NV-Regime, denn die USA waren in der Nachkriegszeit oftmals die Triebfeder hinter dieser Kooperation, vor allem beim NVV. Ihre Bereitschaft, politische Kosten für die Durchsetzung der Regeln zu tragen, ist für das Funktionieren des NV-Systems insgesamt hilfreich, wenn nicht sogar notwendig.

Die einseitige Kampagne der USA gegen den Handel mit sensitiver Technologie oder gegen individuelle Ausbruchsversuche hat es immer gegeben. In den neunziger Jahren begann sich aber ein Paradigmenwechsel in der amerikanischen NV-Politik abzuzeichnen hin zu einer Politik außerhalb multilateraler Bahnen. Die Amerikaner identifizierten früher als andere Staaten die Proliferation als größtes Risiko und pochten auf härtere Regeln bzw. deren konsequentere Durchsetzung. Die Überzeugung gewann schnell Boden, dass die bestehenden traditionellen und auf Verträgen beruhenden Nichtverbreitungsinstrumente keinen ausreichenden Schutz gegen Vertragsbrecher boten. Die amerikanische Frustration mit den bestehenden Instrumenten spielte den Befürwortern einer unilateralen Politik im amerikanischen Entscheidungsprozess in die Hände, die schon während der Präsidentschaft Bill Clintons wichtige Positionen im amerikanischen Kongress einnahmen. Die USA besannen sich schon in dieser Phase stärker darauf, im Umgang mit Proliferationsrisiken ihren immer größer werdenden militärischen Vorteil zu nutzen. Der erste (gescheiterte) Versuch der USA, in der NATO für militärisch abgestützte Counterproliferation zu werben, datiert auf das Jahr 1993.

Drei Tendenzen sind heute in der amerikanischen Nichtverbreitungspolitik auszumachen, die die Prinzipien der traditionellen Nichtverbreitungspolitik untergraben können. Erstens bekommen Verweigerungsstrategien den Vorzug vor verifizierten Verzichtsabkommen. Diese Tendenz ist nicht neu, doch standen Exportkontrollen und Technologieverweigerung in der bisherigen Ge- schichte der NV-Regime stärker im Gleichgewicht mit anderen Prinzipien, etwa der Forschungskooperation. Der zunehmend diffuse Handel mit sensitiven und Mehrzwecktechnologien hat jedoch dafür gesorgt, dass die Exportkontrollvereinbarungen zwischen gleich gesinnten Industriestaaten nur einen Teil der gefährlichen Lieferungen abdecken, nicht aber den Handel der Proliferationskandidaten untereinander. Die USA bemühen sich seit Jahrzehnten darum, Schwellenländern sensitive Wiederaufbereitungs- und Anreicherungstechnologie vorzuenthalten. In den neunziger Jahren wurden diese Verweigerungsstrategien jedoch direkt auf die wenigen „Schurkenstaaten“ zugeschnitten, die die USA als Bedrohung ausgemacht hatten.

Jüngstes Beispiel für das fortgesetzte Interesse an neuen Instrumenten der Verweigerung ist die „Proliferation Security Initiative“ der Amerikaner vom Frühjahr 2003: Die USA suchen zusammen mit anderen Lieferländern nach Möglichkeiten, die völkerrechtlichen Regeln auf eine Weise anzuwenden, dass illegale Lieferungen von sensitiver Technologie zu Wasser, zu Land oder aus der Luft abgefangen werden können, bevor sie ihr Ziel erreichen.11 Exportkontrollen decken sich mit den Interessen der USA und der anderen Industriestaaten; sie werden Bestandteil auch der amerikanischen NV-Politik bleiben.12

Die zweite Tendenz ist eine Abkehr von den bestehenden multilateralen Abkommen, die bis zur Missachtung reicht. Unter der Regierung von George W. Bush kam es zu einer Reihe von Konfrontationen, die den amerikanischen Paradigmenwechsel besonders deutlich zur Geltung brachten. Dazu gehört, dass auch die US-Regierung den Umfassenden Teststoppvertrag nicht ratifizieren will; dass die Verhandlungen über ein B-Waffenverifikationsprotokoll am amerikanischen Widerstand gescheitert sind; dass die USA auf der UN-Konferenz über Kleinwaffen und Leichte Waffen im Sommer 2001 die Rolle des Blockierers gespielt haben und schließlich auch, dass die USA und Russland den ABM-Vertrag zu Grabe getragen haben. Für jeden dieser Schritte gibt es sicherlich gute Gründe. Dennoch zeigt es, dass die USA sich in der Position sehen, die Verbreitung von MVW effektiver auf der Grundlage der eigenen politischen und militärischen Übermacht anzugehen als durch multilaterale Vertragsbindungen.13 Derartige Ad-hoc-Maßnahmen haben eindeutige  Nachteile: Sie mögen zwar effizienter sein, doch wird damit die Politik der USA weniger berechenbar.

Die dritte Tendenz ist eine stärkere Abstützung auf militärische Mittel. Die Nationale Strategie der USA für den Kampf gegen die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen vom Dezember 2002 nennt drei Säulen der NV-Politik: Militärisch gestützte „counterproliferation“, traditionelle Nichtverbreitung und die Vorsorge für den Fall eines Angriffs mit MVW (consequence management). Dabei geht es um die Komponenten der „interdiction“, also des Abfangens von Lieferungen mit sensitiver Technologie, sowie der Abschreckung und der Verteidigung gegen Angriffe mit MVW. Verteidigung beinhaltet die umstrittene Komponente der Präemption, der Militärschläge auf WMD-Programme, noch bevor sich eine direkte Bedrohung entwickelt, aber auch der ballistischen Raketenabwehr.14 In diesem Kontext sind auch die Planungen zu sehen, Nuklearwaffen selbst als Mittel für militärisch präventive Aktionen auszubauen – auch wenn hiermit den Nichtkernwaffenstaaten signalisiert wird, wie wertvoll Nuklearwaffen sind.15

Der militärische Strang der amerikanischen NV-Politik könnte zu einer Spaltung zwischen den Gegnern und Befürwortern der militärischen Prävention in den NV-Regimen führen. Auch die Staaten der Europäischen Union zählen inzwischen militärische Zwangsmaßnahmen – im Einklang mit der UN-Charta – zu den notwendigen NV-Instrumenten.16 Die Bindung dieser Maßnahmen an die Vorarbeit der Institutionen ist für die Europäer aber unabdingbar.

Terrorismus und MVW

Gegen die derzeit vordringlichste Herausforderung sind die NV-Regime noch schlecht gerüstet. Die Vorstellung, dass Terroristen sich MVW beschaffen, entspringt nicht nur der Phantasie. Die weltweit aktive Aum-Shinrikyo-Sekte hat sich 1995 mit dem Giftgasanschlag in einer Tokioter U-Bahn in das Bewusstsein der Weltöffentlichkeit gebracht. Das Terrornetzwerk Al Khaïda hat Versuche mit C-Waffen durchgeführt und soll auf dem nuklearen Schwarzmarkt aktiv gewesen sein. Doch nur wenige Terrorgruppen haben eine derart umfassende antiwestliche Agenda wie Al Khaïda, und nicht bei allen läßt eine Ideologie des Armageddon den Einsatz von Massenvernichtungswaffen attraktiv erscheinen. Dennoch macht die Gefahr, dass fundamentalistische Attentäter Hunderttausende in den Tod reißen, die Verknüpfung von Terrorismus und MVW zum derzeit wichtigsten Thema auf der NV-Agenda.17 Es sind direkte Anschläge mit B- oder C-Waffen oder radiologischen Bomben denkbar, selbst der Eigenbau einer einfachen Nuklearwaffe oder der Erwerb von Sprengköpfen ist nicht auszuschließen. Auch gibt es die Möglichkeit von Angriffen auf Atomkraftwerke.

Multilaterale Maßnahmen können diese Bedrohung nicht mit Sicherheit ausschalten. Zwischenstaatliche Vereinbarungen lassen sich nicht auf nichtstaatliche Akteure übertragen, die auch für eine Vertragsverletzung kaum haftbar zu machen sind. Doch gibt es Wege, die es Terroristen schwer machen würden, an MVW heranzukommen. So existieren bereits erste Festlegungen im Rahmen der Globalen Partnerschaft der G-8 gegen die Verbreitung von MVW. Dazu gehören die Sicherung der bestehenden Arsenale, die bessere Kontrolle illegaler Lieferungen und verbesserter Informationsaustausch.18 Nachzudenken ist auch über Abschreckung gegen bekannte Terrorgruppen und die sie unterstützenden Staaten sowie über militärisch-präventive Einsätze.

Viele dieser Maßnahmen lassen sich im Kontext der NV-Regime entwickeln. Andere, die sich eher einzelstaatlich oder in bilateraler Kooperation verwirklichen lassen, können durch die institutionelle Einbettung an Legitimität gewinnen, was die Suche nach Partnern erleichtert. Auch in diesem Bereich wird sich eine Konkurrenz zwischen einzelstaatlichen und multilateralen Instrumenten kaum umgehen lassen, zumal sich Fälle ergeben können, bei denen glaubwürdige Hinweise auf MVW-Anlagen als Teil terroristischer Infrastruktur eine schnelle Reaktion notwendig machen, für die eine multilaterale Institution zu schwerfällig sein dürfte.

Die Übersicht über die „Krisensymptome“ hat gezeigt, dass traditionelle NV-Regime Schwächen haben, die durch die Entwicklung des Nuklearmarkts eher noch zunehmen werden und die eine Weiterentwicklung notwendig machen. Dabei wird es mehr und mehr zu einer Konkurrenz zwischen multilateralen Verfahren und solchen Maßnahmen kommen, die von Einzelstaaten oder Staatengruppen vorangebracht werden. Die Verhandlungen über die Offenlegung und Kontrolle der Waffenprogramme in Iran und Libyen zeigen das verschränkte Nebeneinander dieser Strategien. Stärkere Kohärenz beider Bereiche ist notwendig, aber umso schwerer herzustellen, je mehr die unilateralen Maßnahmen den Ruch der Diskriminierung enthalten. Dies betrifft die Anwendung militärischer Gewalt, aber auch die Technologieverweigerung. Die Gefahr ist groß, dass aus diesen Instrumenten ein Schaden für die multilateralen Regime entsteht, wenn nicht gar ein neuer Anreiz zum Erwerb von Massenvernichtungswaffen.

Anmerkungen

1  Sehr hilfreich ist folgende Übersicht: Inventory of International Nonproliferation Organizations & Regimes. Center for Nonproliferation Studies, Monterey Institute of International Studies (CNS) <http://cns.miis.edu/pubs/ inven/index.htm>.

2  Vgl. John Wolfsthal (Hrsg.), Deadly Arsenals: Tracking Nuclear Proliferation, Carnegie Endowment for International Peace. Washington DC., Juni 2002.

3Tanya Ogilvie-White, John Simpson, The NPT and Its 2003 PrepCom Session. A Regime in Need of Intensive Care, in: The Nonproliferation Review, Jg. 10, H. 1, Frühjahr 2003, S. 40–58, hier S. 51.

4  Vgl. die annotierte Übersicht: Chemical and Biological Weapons: Possession and Programs Past and Present, Chemical & Biological Weapons Resource Page, Center for Nonproliferation Studies Monterey Institute of International Studies <http://cns.miis. edu/research/cbw/possess.htm#ast>.

5  Vgl.David A.V. Fischer, History of the IAEA. The First Forty Years. Wien: IAEO 1997, S.294–306; Zu unterschiedlichen Konzeptionen von Safeguards vgl. Lawrence Scheinman, The International Atomic Energy Agency and World Nuclear Order. Washington 1987, S.226–229.

6  Vgl. Oliver Thränert, Das Ende der Chemiewaffen, in: Die Welt, 23.4.2003, S. 6; auch Volker Beck, Biologische Waffen: Kosten und Nutzen internationaler Regulierung und Verifikation, in: Erwin Häckel, Gotthard Stein (Hrsg.), Internationale Kontrolle sensitiver Technologien, DGAP, Berliner Schriften zur Internationalen Politik, Opladen 2003.

7  Der amerikanische Kongress ratifizierte das CWÜ auch nur unter der Auflage, dass der Präsident Verdachtsinspektionen unter Berufung auf die nationale Sicherheit ablehnen kann und in den USA entnommene Proben nur in den USA untersucht werden dürfen. Oliver Thränert, Paradigm shift? Die USA und die Zukunft der Rüstungskontrolle, in: Werner Kremp (Hrsg.), Weltmacht vor neuer Bedrohung: die Bush-Administration und die amerikanische Außenpolitik nach dem Angriff auf Amerika, Trier 2003 (Atlantische Texte, Bd. 20), S. 125–156.

8  Vgl. Kathleen C. Bailey, The Biological and Toxin Weapons Convention. Recapping Events of 2002, in: Comparative Strategy, Jg.22, H. 1, Januar/März 2003, S. 29–44.

9  Vgl. Joseph Cirincione, How Will the Iraq War Change Global Nonproliferation Strategies?, in: Arms Control Today, Jg.33, H. 3, April 2003, S. 3–6.

10 Vgl. IAEA Board of Governors, Implementation of the NPT Safeguards Agreement in the Islamic Republic of Iran. Report by the Director-General, 10.11.2003 (GOV/2003/75) und die Resolution des Gouverneursrats, 26.11.2003 (GOV/2003/81).

11 Vgl. Rebecca Weiner, Proliferation Security Initiative to Stem Flow of WMD Matériel, CNS, 16.7.2003, <http:cns.miis.edu/pubs/week/30716.htm>. Vgl. dazu auch die Dokumentation in dieser Folge, S. 83ff.

12 Vgl. Michael Beck, Seema Gahlaut, Creating a Multilateral Export Control Regime, in: Arms Control Today, Jg.33, H. 3, April 2003, S. 12–18.

13 Vgl. Harald Müller/Annette Schaper, US-Nuklearpolitik nach dem Kalten Krieg,  Hessische Stiftung Friedens- und Konfliktforschung, Frankfurt/M. 2003. (HSFK-Report 3/2003); Deborah A. Ozga, The Reluctant Giant of Arms Control, in: Security Dialogue, Jg. 34, H. 1, März 2003, S. 87–102; Thränert, Paradigm Shift?, a.a.O. (Anm. 7).

14 National Strategy to Combat Weapons of Mass Destruction, Washington, Dezember 2003 <http://www.whitehouse.gov/news/ releases/2002/12/WMDStrategy.pdf>.

15 John M. Spratt jr., Stopping a Dangerous Drift in U.S. Arms Control Policy, in: Arms Control Today, Jg.33, H. 3, April 2003, S. 3–7.

16 Erklärung des Europäischen Rates zur Nichtverbreitung von Massenvernichtungswaffen, Anlage II der Schlussfolgerungen des Vorsitzes des Europäischen Rates vom 19. und 20. Juni 2003 in Thessaloniki, abgedruckt in: Internationale Politik, 9/2003, S.105 ff. Hier wird auch das Abfangen illegaler Lieferungen propagiert.

17 Vgl. in diesem Zusammenhang John Parachini, Putting WMD Terrorism into Perspective, in: The Washington Quarterly, Jg. 26, H. 4, Herbst 2003, S. 37–50.

18 Die Globale Partnerschaft gegen die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen, verabschiedet auf dem G-8-Gipfel in Kanasakis, 27.6.2002.

Dr. Henning Riecke, geb. 1966, ist Resident Fellow am Forschungsinstitut der DGAP in Berlin.

Nichtverbreitungsregime

Atomwaffen: Bei den Atomwaffen gibt es zunächst einmal den Nuklearen Nichtverbreitungsvertrag (NVV). Sein Kerngedanke ist ein doppelter Tauschhandel: Die Mehrheit der Staaten verzichtet selbst auf Nuklearwaffen und erlaubt einigen wenigen den Status der Nuklearmacht. Nuklearmacht ist, wer vor dem 1. Januar 1967 eine Nuklearwaffe hergestellt und zur Explosion gebracht hat. Dafür fordert der Vertrag einerseits die Unterstützung für alle Mitglieder bei der international überwachten Entwicklung der zivilen Nuklearenergie und andererseits die Abrüstung der bestehenden Nukleararsenale der fünf „Offiziellen“. Der NVV ist das Zentrum eines ganzen Regimesystems. Zu diesem gehören die Sicherungsmaßnahmen der Internationalen Atomenergieorganisation in Wien (IAEO), die für die NVV-Mitgliedstaaten obligatorisch sind, aber auch als Exportbedingung für Nukleartechnologie mit Nichtmitgliedern abgeschlossen werden können. Zentraler Bestandteil außerdem sind verschiedene Exportkontrollabkommen über Nukleartechnologie, von denen die Nuclear Suppliers Group das wichtigste ist. Regionale Abkommen wie etwa Nuklearwaffenfreie Zonen sowie bilaterale Kooperation wie diejenige zwischen den USA und den ehemaligen Sowjetrepubliken über die Sicherung des Nuklearwaffenkomplexes und des bei der Abrüstung frei werdenden Spaltmaterials gehören ebenfalls zur nuklearen Nichtverbreitung, genau wie verschiedene Nukleare Testverbote.

Biowaffen: Für die Nichtverbreitung der biologischen und toxischen Waffen ist das zentrale Dokument das Übereinkommen über biologische und toxische Waffen (BWÜ) von 1972 (in Kraft 1975). Dieses verbietet Entwicklung, Produktion und Lagerung größerer Mengen von Biowaffenwirkstoffen, enthält in seiner jetzigen Form keine ausreichenden Verifikationsbestimmungen, daher bemühten sich die Mitgliedstaaten seit 1991 um ein Zusatzprotokoll, das Maßnahmen für die Verifikation enthalten sollte. Die komplizierten Verhandlungen scheiterten im Juli 2001.

Chemiewaffen: Die Proliferation von Chemiewaffen wird vom Chemiewaffenübereinkommen (CWÜ) von 1993 (in Kraft 1997) abgedeckt, das seine Mitglieder für die Verifikation mit einem Berichtsystem und regelmäßiger Vor-Ort-Inspektion ausstattet. Die CWÜ wird durch die Organization for the Prohibition of Chemical Weapons (OPCW) unterstützt. Für die Zusammenarbeit bei der Exportkontrolle von B- und C-waffenrelevanten Technologien und Substanzen existiert seit 1985 die Australia Group aus 33 Industriestaaten.

Trägersysteme: Ein weiteres Element dieser Quadriga ist das Kontrollregime für die Raketentechnologie (MTCR), ausgerufen 1987, mit dem die Mitglieder die Verbreitung der sensitiven Technologien auf der Grundlage von zwei Kontrolllisten blockieren wollen. Neben dem MTCR gibt es seit dem Jahr 2002 auch einen – nur politisch bindenden – Verhaltenskodex gegen die Verbreitung ballistischer Raketen.

 
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