Europas neue Identität

Zwei Jahre nach der Erweiterung: Resultate und Lektionen

1. May 2006 - 0:00 | von Günter Verheugen

Internationale Politik 5, Mai 2005, S. 6 - 16

Kategorie: Europäische Union, Erweiterungsprozess, Integration, Wirtschaft und Währung, Sicherheitspolitik, Internationale Politik/Beziehungen, Deutschland, Südosteuropa, Europa, Russische Föderation

Das endgültige Urteil über die größte Beitrittsrunde zur Europäischen Union wird die Geschichte fällen. Zwei Jahre nach der Aufnahme von zehn neuen Ländern zieht der verantwortliche EU-Kommissar Günter Verheugen eine positive Bilanz: Viele vorhergesagte Wirkungen sind eingetreten. Die Union hat eine sehr dynamische Wirtschaftsregion hinzugewonnen, die neuen Länder machen konstruktive EU-Politik, Sicherheit und Stabilität auf dem gesamten Kontinent sind gewachsen.

Die Erweiterung der Europäischen Union im Mai 2004 mit dem gleichzeitigen Beitritt von acht Staaten Mittel- und Osteuropas und von Malta und Zypern war kein mutwilliges Experiment. Sie war die Folge des Zusammenbruchs des Sowjetimperiums, einer weltpolitischen Erschütterung ersten Ranges. Die Geschichte fragt nicht danach, ob die Herausforderungen, die sie schafft, gerade genehm sind oder nicht – sie sind da. Politisch-moralisch und strategisch war die Aufgabe durchaus vergleichbar mit der deutschen Einigung. Auch sie war nicht – jedenfalls nicht für alle – bequem. Aber es gab hier wie dort keine realistische Alternative. Und es kam hier wie dort darauf an, die Aufgabe so zu lösen, dass das Ergebnis für alle Beteiligten vorteilhaft ist.

Wenn ich heute, zwei Jahre nach den Beitritten, versuche, eine Bilanz zu ziehen, kann das nur ein vorläufiges Unternehmen sein. Das endgültige Urteil wird erst sehr viel später fallen, aber ich bin überzeugt, dass wir das Richtige getan haben.

Auf der politischen Seite sind die vorhergesagten Wirkungen schneller eingetreten als erwartet. Der Transformationsprozess in den früheren kommunistischen Ländern ist weitgehend abgeschlossen und in jedem Fall unumkehrbar. Aus autoritären, planwirtschaftlichen und zentral gelenkten Systemen wurden vitale Demokratien, offene Gesellschaften und dynamische, geradezu vibrierende Volkswirtschaften. Noch ist einiges im Fluss – es haben sich zum Beispiel noch nicht überall stabile Parteiensysteme gebildet. Aber der schnelle politische Wechsel in den neuen Mitgliedsländern berührt nicht die grundsätzliche Orientierung. Den Kredit für die gelungene politische Reform dürfen mit Recht die Gesellschaften in den neuen Mitgliedsländern für sich in Anspruch nehmen. Ohne ihre Bereitschaft, den Wandel aller Lebensbereiche positiv anzunehmen, wäre die Transformation nicht gelungen. Man darf aber auch nicht übersehen, dass diese Bereitschaft lebendig erhalten und gestärkt wurde durch die klare europäische Perspektive, die die EU mit ihrer Politik angeboten hatte. Die Mitgliedschaft in der EU war der große Preis, der verdiente Lohn für alle Mühen und Opfer. Und derer gab es wahrlich genug.

Strategische Interessen? Aber ja doch!

Mit der Erweiterung ist es gelungen, zwischen Ostsee und Schwarzem Meer dauerhafte politische Stabilität herzustellen. Es lohnt sich ein vergleichender Blick auf die Länder Ost- und Südosteuropas, denen die Beitrittsperspektive nicht angeboten wurde. Die Zukunft ist dort überall ungewiss, und krisenhafte Zuspitzungen treten immer wieder auf.

Der politisch-strategische Aspekt der Erweiterung wird heute von denjenigen, die ihr kuscheliges Wohlfühl-Europa, den Club der Reichen und Satten, nicht gerne verändert sehen wollten, heftig in Frage gestellt. Geopolitische Aspekte dürften die Erweiterungspolitik nicht dominieren, vielmehr komme es auf die Absorptionsfähigkeit der EU selber an, heißt es dort. Diese Argumentation kann nicht überzeugen. Wenn die EU ihre strategischen Interessen nicht richtig einschätzt und falsch handelt, braucht sie sich um ihre Absorp-tionsfähigkeit schon bald keine  Sorgen mehr zu machen, weil sie ganz damit beschäftigt sein würde, in Europa Krisenmanagement zu betreiben und immer wieder neu aufflackernde Brandherde zu löschen.

Manche Gegner der Erweiterung, wie mein jüngst verstorbener Freund Peter Glotz, befürchteten, die Eintrittswelle von 2004 würde den erreichten Stand der europäischen Integration verschlechtern, das Gemeinschaftsrecht aufweichen, Gemeinschaftspolitik unmöglich machen und letztlich den Rückfall in eine vergrößerte Freihandelszone einleiten.

Das war eine berechtigte, sehr ernst zu nehmende Sorge. Sie hat die Kommission dazu veranlasst, bei der Heranführung der Kandidatenländer sehr viel strengere Maßstäbe anzulegen als dies bei früheren Erweiterungsrunden der Fall war. Es wurde großer Wert darauf gelegt, den berühmten Acquis Communautaire nicht auszuhöhlen. Den neuen Mitgliedsländern sind keine dauerhaften Sonderregelungen zugestanden worden. Die Integrität des Gemeinschaftsrechts blieb völlig unangetastet, der Besitzstand wurde eins zu eins übertragen. Man frage einmal die Wirtschaft in den alten Mitgliedsländern, wie vorteilhaft es für sie ist, dass in den neuen Ländern jetzt derselbe ökonomische Ordnungsrahmen gilt. Man frage die Umweltorganisationen, was es für sie bedeutet, dass in den neuen Ländern die ökologischen Standards auf EU-Niveau angehoben werden. Man frage die Gewerkschaften, was es für sie bedeutet, dass europäische Sozialstandards jetzt auch in Ländern eingehalten werden müssen, in denen die organisierte Vertretung von Arbeitnehmerinteressen nicht so leicht ist.

Es handelt sich bei alledem nicht um eine formale Übernahme des Gemeinschaftsrechts. Die eigentliche Herausforderung während der Heranführungsperiode bestand vielmehr darin, die tatsächliche Anwendung des Gemeinschaftsrechts durchzusetzen. Heute lässt sich sagen, dass die neuen Mitgliedsländer mit ihren vertraglichen Verpflichtungen weniger lässig umgehen als mancher der alten. Die in den Beitrittsverträgen eingebauten zusätzlichen Sicherheitsklauseln mussten im Übrigen in keinem einzigen Fall herangezogen werden.

Es hat sich auch gezeigt, dass die neuen Mitgliedsländer der Weiterentwicklung der europäischen Integration nicht nur nicht im Wege stehen, sondern – von einigen polnischen Besonderheiten abgesehen – ganz im Gegenteil immer die gemeinschaftsfreundlichste Regelung bevorzugen. Das liegt auch in ihrem Interesse, und darum war es leicht vorherzusagen. Die Erweiterung hat deshalb die Integration gestärkt. Die neuen Mitglieder sind nicht verantwortlich für die durchaus Besorgnis erregende Tendenz zur Renationalisierung in Europa. Richtig ist, dass sie ihre Interessen innerhalb der EU energisch und nicht immer in diplomatische Watte verpackt verfolgen. Im Rat und im Parlament, nicht in der Kommission, ist das genau zu verfolgen. Es gibt aber auch alte Mitgliedsländer, die ihre prinzipiell gemeinschaftsfreundliche Haltung schon seit einer Reihe von Jahren mit rigoroser nationaler Interessenpolitik zu verbinden wissen. Ich könnte darüber aus der täglichen Praxis viel berichten.

Aus den neuen Mitgliedsländern kommen starke Impulse, die europäische Agenda voranzutreiben. Beispiele dafür sind die Wachstums- und Beschäftigungs-, die Energie- und die Forschungs- und Bildungspolitik. Diese Aufgabenfelder stellen die EU vor neue Herausforderungen, deren strukturelle Probleme noch nicht überall voll erfasst sind. Ihnen allen ist gemeinsam, dass es sich nicht um eindeutig definierte Gemeinschaftskompetenzen handelt. Andererseits zwingt die Natur der Sache zu integrierten Lösungen. Die EU muss hier eine neue Form von Kooperation finden, die man hilfsweise kooperative Integration nennen könnte. Dabei hängt alles von der Bereitschaft der Mitgliedsländer ab, freiwillige Verpflichtungen einzugehen und diese auch einzuhalten. Die Praxis zeigt, dass die Kommission dabei vor allem in den neuen Mitgliedsländern verlässliche Verbündete hat.

Außenpolitisch hat die Erweiterung schon jetzt die vorhergesagten Wirkungen gezeigt. Es gibt in Europa keine blinden Flecken mehr auf dem EU-Radar. Die unmittelbare Nachbarschaft mit der Ukraine und Weißrussland erlaubt kein Wegsehen mehr. Die EU muss sich den Realitäten in ganz Europa stellen und auch dort Verantwortung übernehmen, wo sie es in der Vergangenheit nicht konnte oder wollte.

Es lässt sich ebenfalls feststellen, dass die neuen Mitgliedsländer die Beziehungen zu zwei der wichtigsten Partnerländer der EU, den USA und Russland, qualitativ beeinflussen. Was die USA angeht, so sind sie ein deutliches Gegengewicht zu einem populistischen Antiamerikanismus, ohne dass sie, wie vor allem von französischen Intellektuellen befürchtet wurde, zu trojanischen Eseln der USA in der EU wurden. Sie sind sich der Notwendigkeit eines engen transatlantischen Verhältnisses voll bewusst und emanzipieren sich gleichzeitig europäisch. So entsteht insgesamt eine ausgewogenere, pragmatischere Politik, die beiden Seiten nutzt.

In Bezug auf Russland verhält es sich ähnlich. So sind die neuen Mitgliedsländer in ihrer Bewertung der Verhältnisse in Russland stärker darauf bedacht, das ganze Bild zu sehen. Sie vermindern so die Gefahr der selektiven Wahrnehmung. Die EU muss in ihrer Russland-Politik mehr Sensibilität für die Geschichte ihrer neuen Mitglieder aufbringen, als sie es ohne sie täte. Insgesamt, so denke ich, tut es der EU gut, dass sie in der Entwicklung ihrer strategischen Partnerschaft mit Russland auf die spezifischen Erfahrungen und Bedürfnisse der neuen Mitgliedsländer Rücksicht nehmen muss.

Die EU als Sicherheitssystem

Man darf nie vergessen, dass die Staaten Mittel- und Osteuropas seit jeher ein berechtigtes Sicherheitsbedürfnis in zwei Richtungen haben: gegenüber Deutschland und gegenüber Russland. Ein deutsches Problem existiert für die neuen Mitglieder sicherheitspolitisch nicht mehr. Das ist eine der großen strategischen Vorteile, die sie selber aus der Erweiterung gezogen haben. Ihrer Konstruktion und Zielsetzung nach ist die Europäische Union kein Sicherheitssystem. In ihrer praktischen Bedeutung und tatsächlichen Wirkung ist sie es aber sehr wohl. Das wiederum beeinflusst die Haltung der Staaten in Mittel- und Osteuropa gegenüber Russland und führt zum selben Ergebnis wie im Fall der USA. Insgesamt entsteht eine bessere Balance. Wenn man die Ebene der Tagespolitik verlässt und nach längerfristigen historischen Wirkungen der Erweiterung fragt, gibt es ein überragendes Ergebnis: Die europäische Identität und das europäische Geschichtsbild verändern sich.

Die Teilung Europas und der Kalte Krieg als Ergebnis des Zweiten Weltkriegs hatten zu Verengungen geführt. Europäische Identität wurde als Teilidentität des „freien Westens“ verstanden. Das Schicksal der Völker Mittel- und Osteuropas geriet dabei im Westen mehr und mehr aus dem Blickfeld. Selbst der Europa-Begriff als solcher verlagerte sich politisch ganz nach Westen. Die Nationalgeschichte der Balten, der Polen, der Tschechen und aller anderen kam im europäischen Geschichtsbild kaum noch vor. Das beginnt sich zu verändern. Es sind eher kleine Beobachtungen, die mich zu dieser Annahme bringen, keine großen spektakulären Ereignisse. Und es bleibt auch noch viel zu tun. Als im Jahr 2005, im Zusammenhang mit den bevorstehenden Feiern zum 50. Jahrestag der Beendigung des Zweiten Weltkriegs, der russische Präsident Wladimir Putin eine Umdeutung der Vorkriegsgeschichte vornahm und den Hitler-Stalin-Pakt als verständliche Interessenpolitik darstellte, gab es zwar vereinzelte Diskussionen in westeuropäischen Medien, aber die Politik hielt sich lieber heraus.

Dennoch: Man hört auch in Deutschland immer seltener, dass die neuen Mitgliedsländer als „Ostblock“ bezeichnet werden. Geschäftsleute, Touristen und Studenten haben sich längst auf den Weg gemacht und verstanden, dass Europa nicht an der Elbe aufhört. Es wird wohl noch lange dauern, bis überhaupt ein starkes europäisches Wir-Gefühl entstehen kann. Aber eines ist schon sicher: Wie die europäische Teilung von der Landkarte verschwunden ist, so wird sie auch aus den Köpfen der Menschen verschwinden. Es ist nur noch eine Frage der Zeit.

Paradoxien, Fakten, Mythenbildung

Es ist ein merkwürdiges Paradox, dass die unmittelbaren politischen Wirkungen der Erweiterung weniger umstritten sind als die ökonomischen, obwohl wir uns im wirtschaftlichen Bereich auf wesentlich festerem Grund bewegen. Es gibt unbestreitbare Zahlen und Fakten in Hülle und Fülle. Sie alle zeigen, dass die Erweiterung für Europa, wie das Handelsblatt schon vor einem Jahr feststellte, ein wirklicher Segen ist, und zwar für alle. Der Anerkennung dieser Realität steht eine nicht vorhergesehene Mythenbildung entgegen. Tatsächlich empfinden wohl die meisten Menschen in den Kernländern der EU, namentlich in den Gründerstaaten, die Erweiterung eher als Bedrohung. Das haben die Verfassungsreferenden in Frankreich und in den Niederlanden gezeigt, das zeigt die Diskussion über Betriebsverlagerungen und so genannte „Billiglöhner“ in vielen Teilen Europas, und das hat in Deutschland im vergangenen Jahr zu einem gefährlichen Umschwung der öffentlichen Meinung hinsichtlich der Haltung zur europäischen Integration überhaupt geführt.

Zunächst die Fakten. Während der Erweiterungsverhandlungen wurde immer wieder klar, dass der Prozess mit starken ökonomischen Ängsten verbunden war – allerdings auf beiden Seiten. In den Kandidatenländern überwog die Furcht, sie würden wirtschaftlich überrannt werden und dem Druck des europaweiten Wettbewerbs auf dem größten Binnenmarkt der Welt nicht standhalten können. Das war ursprünglich auch die Hauptsorge der alten EU gewesen. In den Kopenhagener Kriterien, der Magna Charta der gesamten Erweiterungspolitik, ist nur die Rede davon, dass künftige Mitglieder voll entwickelte Marktwirtschaften sein müssen, und dass sie fähig sein müssen, den Wettbewerbsdruck des Binnenmarkts auszuhalten. Es war nicht davon die Rede, dass sich die alten Mitgliedsländer auch vor Wettbewerb aus den neuen schützen sollten.

Dieser Aspekt trat zum ersten Mal mit voller Wucht in Erscheinung, als es um die Frage der Arbeitnehmer-Freizügigkeit ging. Obwohl die bis 2011 für die neuen Mitgliedsländer eingeführten Restriktionen ökonomisch eher zweifelhaft sind, war politisch nichts anderes möglich, als ein flexibles Übergangsregime zu schaffen. Dabei war und ist die Angst vor einer Überschwemmung mit „Billiglöhnern“ aus den neuen Mitgliedsländern unbegründet. Die europäische Politik will keinen Lohnwettbewerb nach unten. Ich kenne zwar den einen oder anderen, der in seinen marktradikalen Ansichten so weit ging, den Druck auf das Lohnniveau als heilsam zu betrachten und gegen die Beschränkungen war, weil er die Konkurrenz billiger Arbeitskräfte ausdrücklich wollte. Aber das war niemals die vorherrschende Meinung.

Die politische Philosophie gegen den Lohnwettbewerb nach unten hatte die Europäische Union schon lange vor den Beitritten in eine rechtliche Form gebracht. Die Entsenderichtlinie, wenn korrekt übertragen und angewandt (was leider in Deutschland nicht der Fall ist) stellt sicher, dass Arbeitnehmermobilität in Europa die Lohn- und Sozialstandards in den Mitgliedsländern nicht absenken kann.

Es ist bisher nicht gelungen, diesen Sachverhalt der europäischen Öffentlichkeit zu vermitteln. Er wird vor allem in Deutschland beharrlich ignoriert. Die von der Kommission vorgelegte Analyse der Arbeitnehmerwanderungen in Europa seit dem 1. Mai 2004 beweist, dass diese Wanderung insgesamt sehr gering ist. In Deutschland werden Arbeitsgenehmigungen in der Regel (95 Prozent) nur mit zeitlichen oder sonstigen Beschränkungen erteilt. Zwar liegt die Zahl mit 500 000 Arbeitsgenehmigungen relativ hoch, dies ist aber die Folge bilateraler Abkommen, und die meisten davon betreffen nicht Bürger aus den EU-10-Staaten. Am 30. Juni 2004 lag die Zahl der erwerbstätigen EU-10-Staatsbürger, die sich in Deutschland in einem sozialversicherungspflichtigen Beschäftigungsverhältnis befinden, bei ca. 100 000 oder 0,2 Prozent der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter.

Der Arbeitsmarkt – ein deutsches Tabu

Die wenigen europäischen Länder, die ihren Arbeitsmarkt für Arbeitnehmer aus den neuen Mitgliedsländern geöffnet haben, berichten übereinstimmend, dass die Effekte für den heimischen Arbeitsmarkt positiv waren. Ich will gerne zugeben, dass natürlich nur solche Länder die Öffnung ihrer Arbeitsmärkte für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer aus den neuen Mitgliedstaaten beschlossen hatten, die es eher mit einem Mangel an Arbeitskräften zu tun haben. Man rührt allerdings an ein Tabu, wenn man die Frage stellt, wie es sich auf dem deutschen Arbeitsmarkt, dem mit Abstand größten in Europa, wirklich verhält. Könnte man sagen, dass in Deutschland für einfache, aber körperlich anstrengende Tätigkeiten bereits ein Mangel an Willigkeit besteht, diese Arbeiten zu leisten – zumindest in einigen Branchen wie Gastronomie und Landwirtschaft? Könnte man sagen, dass in bestimmten Regionen und Sektoren bereits ein Mangel an qualifizierten Arbeitskräften besteht? Und könnte man sagen, dass die demographische Entwicklung Deutschlands das Land in jedem Fall zu einer geordneten Zuwanderungspolitik zwingen wird?

Man könnte nicht nur, man muss. Das Problem wird weniger dramatisch gesehen werden und die manchmal zu beobachtende Hysterie wird abflauen, wenn konjunkturelle Erholung und demographische Tatsachen das Ihre getan haben werden. Einer Versachlichung der Diskussion steht aber schon heute nichts im Wege. Meine Vorhersage während des Erweiterungsprozesses war, dass wirtschaftlich eine Win-win-Situation entstehen würde. Die neuen Mitgliedsländer würden überdurchschnittlich wachsen und damit ihre Nachfrage aus den alten Mitgliedsländern stimulieren. Das ist eingetreten. Alle neuen Mitgliedsländer haben Wachstumszahlen weit über dem EU-Durchschnitt. Allmählich steigt der Lebensstandard, und auch die Arbeitslosigkeit geht zurück. Die Volkswirtschaften in den neuen Mitgliedsländern haben keinen Beitrittsschock erlebt. Das Wachstum hat sich ungebremst fortgesetzt oder sogar noch gesteigert. Es ist der ökonomisch insgesamt eher schwächelnden Europäischen Union also gelungen, eine dynamische Wachstumsregion zu integrieren. Das macht sie ökonomisch stärker, nicht schwächer.

Eine beeindruckende Bilanz zeigt sich, wenn man die Entwicklung des Handels zwischen den alten und den neuen Mitgliedsländern betrachtet. Die alte EU ist heute für die Neuen bereits der mit Abstand wichtigste Handelspartner. Das gilt auch umgekehrt. Schon im Jahr 2001 waren die damaligen Kandidatenländer der wichtigste Außenhandelspartner der EU.

Lukrative Betätigungsfelder

Die Europäische Union ist heute der wirtschaftlich am stärksten verflochtene Raum der Welt. 75 Prozent des gesamten grenzüberschreitenden Handels der EU-Mitglieder ist Handel innerhalb der Union. Die Kandidatenländer und später die neuen Mitglieder sind von dieser Dynamik voll erfasst worden, was zu hohen zusätzlichen Außenhandelsüberschüssen namentlich Deutschlands geführt hat.

Während des gesamten Transformationsprozesses kam es in den Kandidatenländern, zurückhaltend ausgedrückt, zu einer starken Durchdringung ihrer Wirtschaft mit Unternehmen aus der EU. Im Zuge der Privatisierung früheren Staatseigentums und einer Welle von Betriebsgründungen und Niederlassungen in Ost- und Mitteleuropa hat die Wirtschaft der alten EU sich neue, lukrative Betätigungsfelder eröffnet. Auch hier zeigt die genaue Analyse der Kommission, dass die davon ausgehenden Wachstums- und Beschäftigungseffekte für die alten EU-Mitglieder positiv sind. Im EU-Rat haben die Minister aus den Mitgliedsländern, auch aus Deutschland, diesen Befund aufgrund ihrer eigenen nationalen Analysen bestätigt.

Warum also die überwiegend ablehnende Haltung der öffentlichen Meinung, besonders auch in Deutschland? Ich kann dafür nur eine einzige Erklärung anbieten. In der öffentlichen Wahrnehmung werden zwei grundverschiedene Prozesse miteinander verbunden, anstatt sie in ihren ganz unterschiedlichen Auswirkungen  sauber voneinander zu trennen: die stärker werdende internationale Arbeitsteilung, also die ökonomische Globalisierung, und die europäische Integration.

Das Schlüsselwort heißt Strukturwandel. Er ist wahrlich kein neues Phänomen. Seit Jahrzehnten wandert die Produktion von Gütern von West nach Ost und von Nord nach Süd. Der Prozess beschleunigt sich aber, und er erreicht eine neue Dimension. Aufstrebende dynamische Regionen in der Welt treten zum Wettbewerb in allen Sektoren an. Man kann schon lange nicht mehr behaupten, dass Low-tech-Produkte in Niedrig-lohnländern und High-tech-Produkte „bei uns“ erzeugt werden. Der weltweite Wettbewerb wird allumfassend, und die europäische Antwort darauf lautet nicht, dass wir uns vor diesem Wettbewerb schützen können, sondern dass wir uns darauf einstellen müssen. Wir müssen allerdings dort konkurrieren, wo wir besser sind – nicht, wo wir billiger sind. Bundespräsident Horst Köhler hat in einer wichtigen Rede vor dem Europäischen Parlament vor dem Hintergrund seiner eigenen Erfahrungen mit globaler Ökonomie gesagt, wir – und damit meinte er die Europäer – müssten umso viel besser sein, als wir teurer sind.1

Das ist eine unbestreitbare, allerdings unbequeme Wahrheit. Sie besagt, dass der Strukturwandel weitergeht. Und während sich gesamtwirtschaftlich der Nutzen offener Märkte und weiterer Liberalisierung des Handels noch recht gut darstellen lässt, trifft das nicht mehr zu, wenn der Strukturwandel an Ort und Stelle zuschlägt. Und das tut er immer. Die damit verbundenen Belastungen sind immer für einzelne Menschen, Gemeinden und Regionen direkt spürbar. Es ist hier nicht der Ort, näher darzulegen, was europäische Politik leisten muss und kann, damit der Strukturwandel nicht Menschen ausspuckt wie Treibgut. Sicher ist aber eines: Je mehr die europäische Integration ihr volles Potenzial ausschöpft, desto eher wird es gelingen, auch die heutige Etappe der Globalisierung zu einer Win-win-Situation zu machen.

Es ist sicher: Betriebsverlagerungen in die neuen Mitgliedsländer würden auch ohne die Beitritte erfolgen. Die Marktöffnung erfolgte bereits in den frühen neunziger Jahren, fast zehn Jahre vor den Beitritten.

Betriebsverlagerungen – EU-gefördert?

Das Problem wird politisch aufgeladen durch den Verdacht, solche Betriebsverlagerungen würden aus Mitteln der EU gefördert. Diese Behauptung wurde in unzähligen Fällen aufgestellt, und sehr häufig wurde die Kommission um Aufklärung ersucht. Bisher konnte die Annahme, es würden reine Betriebsverlagerungen aus EU-Mitteln gefördert, in keinem einzigen Fall bestätigt werden. Die Kommission hat außerdem alle Vorgänge überprüft, mit denen sie selber direkt befasst ist. Das sind Investitionsprojekte in einer Größenordnung von mehr als 25 Millionen Euro. Derselbe Befund: Kein einziger Fall ist dokumentiert.

Es ist auch sehr unwahrscheinlich, dass es unentdeckte Fälle unterhalb der Schwelle von 25 Millionen Euro gegeben hat. Die Mittel, die den neuen Mitgliedsländern für Investitionsbeihilfen zur Verfügung stehen, sind mehr als bescheiden. Es gibt deutsche Länder, die wesentlich mehr Geld für Investitionsbeihilfen ausgeben als die ganze Republik Polen.

Die Beihilfeintensität in den alten Mitgliedsländern ist insgesamt um ein Vielfaches höher als in den neuen. Es kommt noch ein politisches Argument hinzu: Die neuen Mitglieder sind in Wahrheit an Investoren nicht interessiert, die nur deshalb in ihr Land kommen, um das niedrigere Lohnniveau auszunutzen. Sie wissen, dass solche Investitionen nicht dauerhaft sind. Solche Unternehmen bleiben nur so lange, wie der Kostenvorteil groß genug ist, und dann ziehen sie weiter. Derartige Zugvögel sind nicht gern gesehen, weil sie an ihren Standorten genau das Problem hinterlassen, das in den alten Mitgliedsländern für die gesellschaftspolitischen Frustrationen sorgt.

Die Angst vor Wettbewerb aus dem Osten kann durchaus skurrile Züge annehmen. Das lässt sich vor allen Dingen im Grenzraum zwischen alter und neuer EU beobachten, also fast nur in Deutschland und Österreich. Als Bäcker im Bayerischen Wald bei der Belieferung von Hotels plötzlich mit der Konkurrenz tschechischer Brötchen zu tun hatten, nahm sich die Politik des Falles an und verlangte Abhilfe in Brüssel. Gesetzt den Fall, man könnte die Ausfuhr verarbeiteter Lebensmittel aus der Tschechischen Republik nach Bayern verbieten: Was wären die Folgen für das Agrarexportland Bayern? Es könnte keine verarbeiteten Lebensmittel an die tschechischen Nachbarn liefern. Ich empfehle, sich einmal die bayerische Ausfuhrstatistik unter diesem Aspekt anzusehen. Oder ist es so, dass wir (die alten EU-Länder) in den neuen alles verkaufen dürfen, sie bei uns aber nichts? Unsere Banken, Versicherungen, Einzelhandelsunternehmen usw. dürfen den Markt in den neuen Mitgliedsländern aufrollen, bei uns darf sich aber nicht einmal ein polnischer Fliesenleger niederlassen?

Ach, der polnische Fliesenleger, der polnische Klempner! Er ist zum großen europäischen Bösewicht stilisiert worden. Es gibt Leute, die ernsthaft behaupten, die Franzosen hätten aus Angst vor einer Überschwemmung mit polnischen Klempnern Nein zur europäischen Verfassung gesagt. Auch die Niederlassungsfreiheit ist bereits in den frühen neunziger Jahren eingeführt worden. Und mit Sicherheit gibt es mehr große französische Unternehmen in Polen als kleine polnische Klempner in Frankreich.

Ich erwarte von der breiten Öffentlichkeit nicht, dass sie dieses Wechselspiel genau erfasst. Von Politikern, die ständig das Hohelied der Marktwirtschaft singen, darf diese Kenntnis jedoch sehr wohl erwartet werden. Europäische Marktwirtschaft heißt europäischer Wettbewerb. Und es ist, milde ausgedrückt, doch etwas widersprüchlich, wenn wir (die alten EU-Länder) jahrzehntelang den wirtschaftlichen Systemwechsel in Ost- und Mitteleuropa verlangen, aber dann nicht akzeptieren wollen, dass neue Marktwirtschaften auch neue Wettbewerber sind.

Wettbewerber natürlich auch, wenn es innerhalb der Europäischen Union um die Verteilung der Ressourcen geht. Dennoch war der jetzt glücklich abgeschlossene Budgetkampf in der EU nicht in erster Linie ein Verteilungskampf zwischen Alt und Neu. Die beiden Hauptprobleme – der strikte Sparkurs der Nettozahler und der britische Rabatt – bestanden unabhängig von der Erweiterung und hätten die aktuelle Budgetrunde in jedem Fall schwierig gemacht. Die neuen Mitglieder haben sehr früh, wohl auch in weiser Erkenntnis, dass ihre finanzielle Absorptionsfähigkeit begrenzt ist, die notwendige Flexibilität und Kompromissbereitschaft gezeigt. Die Politik in den alten EU-Staaten sollte nicht darauf verzichten, immer wieder zu erklären, warum europäische Solidarität sich auch in einer so profanen Frage wie den Finanzen äußern muss. Zum ersten geht es um Stabilität. Der Zugewinn an Sicherheit und Stabilität in Europa ist nicht zum Nulltarif zu haben. Wäre die Transformation in Ost- und Mitteleuropa nicht dank der europäischen Perspektive gelungen, würden die sicherheitspolitisch bedingten Aufwendungen sehr viel höher sein. Zum zweiten ist es ökonomisch richtig, dass die stärkeren den weniger entwickelten Volkswirtschaften die Möglichkeit geben, mit europäischen Mitteln schneller aufzuholen, als sie es allein aus eigener Kraft könnten. Der innereuropäische „Finanzausgleich“ ist eine wichtige Investition in die Zukunft derjenigen, die die finanzielle Belastung tragen. Die Strukturfonds sind ein Erfolgsmodell. Am eindrucksvollsten wird das belegt durch das Beispiel Irlands. Aber auch Spanien, Portugal und Griechenland haben mit Hilfe der europäischen Fonds ihre Entwicklung so vorantreiben können, dass die Investition sich auszuzahlen beginnt.

Lektionen aus der großen Erweiterung

Gibt es aus den Erfahrungen mit der großen Erweiterungsrunde etwas zu lernen? Eine ganze Menge. Die für mich wichtigste Lektion bestätigt die Richtigkeit einer Forderung, die von der Kommission immer und immer wieder erhoben wurde. Europäische Großprojekte dieser Art können nicht ohne aktive und direkte Mitwirkung der Gesellschaft gelingen. Ein Prozess, wie diese Erweiterung es war, bedarf einer stärkeren demokratischen Legitimation als die der formellen Beschlussfassung in den zuständigen Gremien. Ich habe mir immer eine breite öffentliche Debatte in allen Mitgliedsländern zur Erweiterung gewünscht. Es wäre wichtig gewesen, die Bürgerinnen und Bürger wirklich „mitzunehmen“. Das ist nicht überall geschehen. In den Kandidatenländern war die Partizipation der Gesellschaft kein Problem. Zumindest in der Schlussphase des Prozesses waren die Beitritte in den betroffenen Ländern das Thema Nr. eins. In den alten Mitgliedsländern fällt die Bilanz weniger positiv aus. Ganz allgemein betrachtet, hat sich die Politik zu wenig bemüht, das Projekt zu erklären und um Zustimmung zu werben. Das hat zum Beispiel in Frankreich fatale Konsequenzen gehabt.

Das Informations- und Kommunikationsproblem im Zusammenhang mit der Erweiterung ist allerdings nur Teil einer wesentlich größeren Problematik. Das gesamte europäische Projekt leidet darunter, dass auf der nationalen Ebene zu wenige Menschen in Führungspositionen bereit sind, auch eine europäische Verantwortung wahrzunehmen. Der Vorwurf der mangelnden Kommunikation über die Erweiterung trifft nicht einzelne Personen oder Behörden in der alten Europäischen Union, sondern er betrifft die politischen, wirtschaftlichen und kulturellen Eliten insgesamt. Auch eine kontroverse Debatte ist besser als gar keine.

Eine etwas bizarre, fast in Vergessenheit geratene Episode aus dem Jahr 2000 zeigt mir übrigens, dass wenigstens innerhalb der politischen Elite das Problem durchaus erkannt war. Ich war (fälschlich) unter Verdacht geraten, die Entscheidung über die Erweiterung von Volksentscheiden in den Mitgliedsländern abhängig machen zu wollen. Die Reaktion aus allen politischen Lagern in den Mitgliedsländern und auch im Europaparlament war eindeutig und vernichtend. Damit, so wurde mir vorgeworfen, würde das Projekt zum Scheitern gebracht. „Eine kranke Idee!“ scholl es mir von einem Treffen der EU-Außenminister in Evian entgegen. Mit anderen Worten: Die Kritiker waren überzeugt, dass die Beitrittsverträge die Hürde von Volksentscheiden nicht nehmen würden, die Mehrheit der Bevölkerung also dagegen sei. Wenn man sich als Politiker entschließt, etwas gegen den erklärten oder vermuteten Willen der Bevölkerung zu tun, dann gibt es nur eines: Man muss einen Überzeugungsfeldzug beginnen. Das ist nicht geschehen und mit ursächlich dafür, dass die Erweiterung auch heute noch vielen Menschen eher Angst macht als sie mit Stolz und Befriedigung zu erfüllen.

Die andere wichtige Lektion betrifft den institutionellen Rahmen. Es gab ja eine lebhafte Debatte über den Zusammenhang zwischen Vertiefung und Erweiterung. Wenn eine abstrakte Politik möglich wäre, ohne Rücksicht auf die tatsächlichen Verhältnisse, dann müsste man nachträglich den Franzosen Recht geben, die immer schon gesagt haben: zuerst die Vertiefung, dann die Erweiterung. In den Kandidatenländern wäre ein neuer institutioneller Rahmen im Erweiterungsvertrag als acquis ohne Probleme  ratifiziert worden. Das Problem lag bei den alten Mitgliedstaaten. Sie konnten sich erst in Maastricht und dann in Amsterdam nicht einigen. In Nizza wurde dann nur ein Minimalziel erreicht. Der institutionelle Rahmen wurde soweit angepasst, dass die Beitrittsverträge überhaupt abgeschlossen werden konnten. Das war aber erkennbar nicht genug, weshalb schon im Dezember 2001 in Laeken das Mandat zu einer umfassenderen Reform an einen Europäischen Konvent erteilt wurde. Das hieß: Erweiterung und Vertiefung zeitversetzt. (Von einer „Verfassung“ war allerdings in Laeken nicht die Rede gewesen.)

Natürlich weiß ich, dass es nicht mehr anders ging, nachdem der Verhandlungsprozess bereits Ende 1997 in Luxemburg gestartet wurde. Es bleibt aber ein strategischer Fehler, weil man damit hätte rechnen müssen, dass zwei Großprojekte so kurz hintereinander die europäische Öffentlichkeit überfordern könnten. Das Problem bestand darin, dass die Dynamik des Erweiterungsprozesses nicht mehr gestoppt werden durfte, nachdem der Zug einmal Fahrt aufgenommen hatte. Den Kandidatenländern hätte keine glaubwürdige Beitrittsperspektive mehr geboten werden können, und sie hätten als Reaktion darauf ihrerseits die Reformdynamik nicht aufrechterhalten können. Mir war dieses Dilemma durchaus bewusst, und ich habe nie einen Hehl daraus gemacht, dass ich die französische Haltung zwar für richtig hielt – aber eben nicht für durchsetzbar.

Man muss sich diesen Vorgang sehr genau vergegenwärtigen, weil er für künftige Beitrittsentscheidungen wichtig ist. Die nächsten Kandidaten sind Kroatien und die Türkei. Den Beitritt Kroatiens nur noch unter anderen Bedingungen zuzulassen als den Beitritt der Zwölf (einschließlich Bulgarien und Rumänien), erscheint mir diesem Land gegenüber unfair. Kroatien ist ein Nachzügler, aber der Beitritt dieses Landes bedeutet keine qualitative Veränderung der EU. Im Fall der Türkei ist das anders.

Die Türkei ist ein ganz anderes Kaliber. Mit dem Beitritt der Türkei würde die EU endgültig die Bühne der Weltpolitik betreten, und zwar als Akteur. Eine solche Rolle kann die EU im heutigen institutionellen Rahmen nicht spielen. Wenn die EU erst einmal in direkter Nachbarschaft zur gefährlichsten Krisenregion der ganzen Welt leben wird, kann sie sich nicht mehr heraushalten. Nicht einmal die im Verfassungsentwurf vorgesehene Weiterentwicklung der gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik würde dann ausreichend sein. Wir müssten vor einem Beitritt der Türkei wenigstens in Schlüsselbereichen eine gemeinschaftliche Außen- und Sicherheitspolitik haben. Vor einem Beitritt der Türkei wird sicherlich auch der Finanzrahmen neu geregelt werden müssen. Die europäische Diskussion entwickelt sich sehr stark in diese Richtung. Es ist zu hoffen, dass die Beitrittsperspektive der Türkei einen entscheidenden Anstoß für die Weiterentwicklung der politischen Union liefern wird.

Zu guter Letzt: Beitrittsverhandlungen könnten eine gute Gelegenheit sein, das europäische Gemeinschaftsrecht zu überprüfen und zu vereinfachen. Die Natur der Sache bringt es mit sich, dass ohnehin der gesamte Acquis Communautaire durchgearbeitet werden muss. Bei dieser Gelegenheit kann er auch gleich durchforstet werden. Eine rigorose Anwendung des Grundsatzes, dass die neuen Mitglieder das Gemeinschaftsrecht vollständig übernehmen müssen, hätte dazu geführt, dass erkennbar obsolet gewordene Regelungen hätten übertragen werden müssen. In solchen Fällen wurde stillschweigend darauf verzichtet, politischen und rechtlichen Unsinn zu produzieren. So haben die neuen Mitgliedsländer wenigstens an einigen Stellen ein moderneres Gemeinschaftsrecht als die alten.

Die Europäische Union wird eine solche Kraftanstrengung, wie die jüngste Erweiterung es war, wohl nicht wieder leisten können. Sie wird es aber auch nicht müssen. In diesem Fall jedoch war es notwendig. Diese Erweiterung war eine Herausforderung von wahrhaft historischer Dimension. Die Befriedung eines großen Teiles des europäischen Kontinents ist der vielleicht größte Erfolg in der bisherigen Geschichte der europäischen Integration.

GÜNTER VERHEUGEN, geb. 1944, war von 1999 bis 2004 Erweiterungs-Kommissar der Europäischen Union; seither ist er als EU-Kommissar für Industriepolitik zuständig. 1982 verließ er die FDP und trat der SPD bei.

 
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