Deutschland: ratlos in Afrika

EU und G-8 wollen sich stärker in Afrika engagieren: Welche Rolle spielt Deutschland dabei?

1. November 2006 - 0:00 | von Peter Molt

Internationale Politik 11, November 2006, S.78‑87

Kategorie: Entwicklungspolitik, Deutsche Außenpolitik, Globale Ungleichgewichte, Demokratisierung/Politischer Systemwechsel, G8/G20, Afrika, Deutschland, Europa

Ob die Afrika-Initiative der G-8 und die neue Afrika-Strategie der EU deutschen Interessen dienen, ist unklar. Doch kann Deutschland die Chance nutzen, dass es in Afrika nicht – wie Frankreich, Großbritannien oder die USA – partikulare Interessen vertritt; und es kann über zivilgesellschaftliche Kontakte Stabilität und Demokratisierung fördern.

Im vergangenen Jahr rückte Afrika südlich der Sahara mehr als bisher in den Blickpunkt deutscher Außenpolitik – wegen der Partnerschaftsinitiative von Bundespräsident Horst Köhler und vor allem wegen der Beteiligung der Bundeswehr an der EU- Militärmission in der Demokratischen Republik Kongo (DRC). Markiert dies den Beginn einer neuen deutschen Afrika-Politik, in der Deutschland auch in Afrika als international relevanter Akteur auf der Ebene Frankreichs und Großbritanniens agiert und im europäischen Konzert ein eigenständigeres Profil zeigt?1

Der Einsatz der Bundeswehr in der DRC sollte in diesem Zusammenhang nicht überbewertet werden. Die politische Vorbereitung der Wahlen wurde im Hintergrund maßgeblich von Frankreich, Belgien, Südafrika und den USA bestimmt, die Bundesregierung spielte dabei nur eine Nebenrolle. Auch ist es fraglich, ob die Vereinbarungen geeignet waren, das Fundament für eine dauerhafte Befriedung und staatliche Stabilisierung des Landes zu legen.

Die eigentliche Herausforderung für die deutsche Afrika-Politik ist die Zustimmung der Bundesregierung zur Afrika-Initiative der G-8 im Juli in Gleneagles2 und zur neuen Afrika-Strategie der EU3 im November 2005. Sie bedeutet die Verpflichtung zu wesentlich höheren Entwicklungshilfeleistungen und verschiebt die bisherigen Schwerpunkte der deutschen Entwicklungshilfe zu Lasten anderer Kontinente und zugunsten des multilateralen Anteils. Dies berechtigt zur Frage, ob die anvisierte neue internationale Entwicklungsarchitektur den deutschen afrikapolitischen Interessen in gleicher Weise entspricht wie denen der anderen großen Geber.

„Big push“, AU und NEPAD

Die Vereinbarungen auf dem G-8- Gipfel 2005 in Gleneagles verstärkten die mit der UN-Konferenz zur Entwicklungsfinanzierung in Monterrey 2003 eingeleiteten Bemühungen um eine Rekonfiguration der internationalen Entwicklungshilfe. Der G-8-Gipfel folgte weitgehend dem Bericht der vom britischen Premierminister Tony Blair berufenen „Commission for Africa“ (CFA).4 Danach sollen die bisher erreichten politischen und wirtschaftlichen Fortschritte Afrikas durch einen massiven Ressourcentransfer, einen „big push“, beschleunigt werden. An der Wirksamkeit dieser Strategie gibt es jedoch erhebliche Zweifel, denn die ihr zugeschriebenen Wirkungen lassen sich weder theoretisch begründen noch empirisch nachweisen.5 Auch die Chancen, dass die von den Vereinten Nationen proklamierten Millenniums-Entwicklungsziele zur Halbierung der absoluten Armut bis zum Jahr 2015 in Afrika erreicht werden, werden durch einen massiven Ressourcenfluss kaum verbessert. Die Forderung, Hilfe in Zukunft überwiegend in Form von Budgethilfe zu geben, könnte schließlich die bestehenden politischen Strukturen verfestigen und den Reformwillen afrikanischer Regierungen schwächen.6

Für die politische Umsetzung der neuen Strategie wird der Afrikanischen Union (AU) eine Schlüsselstellung zuerkannt. Die Effizienz der AU wird jedoch von Hemmnissen, die schon ihre Vorläuferorganisation OAU kennzeichneten, beeinträchtigt.7 Es gehört zu den Eigentümlichkeiten deutscher Afrika-Politik, dass eine realistische Beurteilung der unterschiedlichen und gegenläufigen Interessen der einzelnen Staaten unterbleibt. Viele afrikanische Staaten kranken überdies an schwerwiegenden politischen Defiziten, andere stehen fast unüberwindbaren wirtschaftlichen und sozialen Problemen gegenüber. Was die Mitgliedsstaaten der AU verbindet, sind – wie die Diskussion um die Vertretung Afrikas im UN-Sicherheitsrat und auch das Verlangen nach vermehrter Hilfe zeigen – die Forderungen an die Industrieländer. Untereinander ist es für die Mitgliedsstaaten fast unmöglich sich zu einigen, wie sich erneut bei den Konflikten in Simbabwe und im Sudan zeigt. Selbst da, wo gemeinsame Interessen vorliegen, ist es für eine Regionalorganisation mit einer so heterogenen Mitgliedschaft schwierig, relevante politische Entscheidungen zu treffen.

Umstritten sind deshalb auch das neu geschaffene „Peace and Security Council“ (PSC) und die Friedensstreitkräfte der AU. Viele afrikanische Politiker sehen im PSC eine von außen oktroyierte Institution.8 Für die Einsätze der afrikanischen Friedensstreitkräfte fehlen die erforderlichen finanziellen und logistischen Kapazitäten. Die AU ist dafür auf Hilfe von außen angewiesen, finanziell etwa auf die African Peace Facility der EU. Aufgrund dieser Meinungsverschiedenheiten und der bisherigen Erfahrungen ist es fraglich, ob sich diese Konstruktion bewährt.

Ähnlich zurückhaltend muss auch das neue Wirtschaftsprogramm der AU, die „New Partnership for Africa’s Development“ (NEPAD) beurteilt werden. Sein Kernelement ist der „African Peer Review Mechanism“ (APRM). Die Peer Reviews folgen einem von technischen Experten entworfenen und von einem Gremium von sieben Elder Statesmen gebilligten Fragebogen. Er wird von der Regierung, dem Parlament und Repräsentanten der Zivilgesellschaft des geprüften Landes beantwortet. Das Ergebnis wird in einem Konsenspapier zusammengefasst und soll dann in einen nationalen Aktionsplan einmünden. Parallel dazu besucht ein Expertenteam das Land und erarbeitet zu dem Aktionsplan eine eigene Bewertung. Hierzu gibt dann wieder das Siebener-Gremium eine Stellungnahme ab, die einem APRM-Komitee der Staatschefs zugeleitet wird, welches das Ergebnis schließlich mit seinen Kommentaren und Empfehlungen veröffentlicht.

Kann von einem solchen vielfach gefilterten Meinungsbildungsprozess der erwartete nachdrückliche Reformdruck ausgehen? Durch die Eingliederung in die AU wurde zudem der APRM für alle Staaten geöffnet, ohne Rücksicht auf ihre politischen Strukturen. Der Überprüfungsprozess, dem bis jetzt 24 von 52 Mitgliedsstaaten zustimmten, dürfte sich über mehrere Jahre hinziehen. Ob er wirklich zu eindeutigen und unparteiischen Beurteilungen führen wird, muss abgewartet werden.9 Kritisch sind nicht so sehr die Ergebnisse der reformbereiten Staaten, sondern die Berichte zu den Staaten mit schwerwiegenden Defiziten ihrer Regierungsführung. Es ist fraglich, ob diese angesprochen werden, aber nur dadurch könnte der APRM Glaubwürdigkeit gewinnen. Es belastet den Prozess, dass bereits in die erste Runde Staaten einbezogen wurden, die, wie Ruanda und Uganda, schwere demokratische Defizite aufweisen und durch ihre Einmischung in der Demokratischen Republik Kongo den Frieden in Afrika nachhaltig störten.

Nach einer im Auftrag des britischen Entwicklungsministeriums durchgeführten Studie10 weisen die letzten demokratischen Wahlen in vier Ländern, die Hauptunterstützer des APRM sind, ernste Mängel auf. Auch oppositionelle Eliten, die vorgeben, sich für die Demokratie einzusetzen, kehren, einmal an der Macht, oft zur Praxis ihrer Vorgänger zurück. Selbst die verfassungsmäßige Begrenzung der Amtszeit der Präsidenten, die im Transformationsprozess aufgrund der Erfahrungen mit langer persönlicher Herrschaft in mehreren Ländern eingeführt wurde, wird, wie zurzeit in Uganda, in Frage gestellt. Werden die Staatschefs des APRM-Komitees wirklich den Mut und den Willen aufbringen, sich über eigene Interessen und Rücksichten hinwegzusetzen und gegen derartige verfälschende Tendenzen des Demokratisierungsprozesses Stellung nehmen? Selbst wenn der APRM deutlichere und präzisere Ergebnisse bringen sollte als erwartet, bleibt die Umsetzung seiner Empfehlungen im Ungewissen.

Letztlich trugen auch die G-8 den Begrenzungen von AU und NEPAD Rechnung und beschränkten sich darauf, diese zwar als Partner anzuerkennen, ihnen aber doch nur die Aufgabe einer Mobilisierung der politischen Reformbereitschaft zuzuschreiben. Der eigentliche Implementierungsrahmen für die proklamierte zusätzliche Hilfe sollen weiterhin die mit der Weltbank ausgehandelten Poverty Reduction Strategy Papers (PRSP) bleiben. Wenn aber der APRM den Teilnehmern keine deutlichen zusätzlichen Vorteile bringt, werden auch seine Auswirkungen gering bleiben.

Verschiedene Interessen – gemeinsame Politik?

Warum haben die G-8 in Gleneagles einer so umstrittenen Strategie zugestimmt? Aus dem vielstimmigen Chor afrikanischer Kritiker sollen zwei Stimmen zitiert werden. Greg Mills von der südafrikanischen Brenthurst Foundation, dem einflussreichen Thinktank der Oppenheimers, nannte die G-8-Gleneagles-Beschlüsse eine „Torheit“.11 Ein vor kurzem in dieser Zeitschrift veröffentlichter Beitrag von James Shikwati spricht von der „Fehlentwicklungshilfe“ für Afrika und kritisiert damit vehement die Richtung, in welche die neue Strategie zielt.12

Hinter der Forderung nach einer beträchtlichen Steigerung der Hilfe und der Tendenz zur Multilateralisierung der Zusammenarbeit für Afrika südlich der Sahara steht zweifellos das Interesse aller G-8-Regierungen an der Stabilisierung der konfliktanfälligen, fragilen, verfallenen oder wirtschaftlich nicht lebensfähigen Staaten Afrikas. Die Stabilität des Staatensystems wird nach dem 11.9.2001 wieder für wichtiger gehalten als die mit vielen Risiken behaftete demokratische Transformation. Darüber hinaus sollen die Beschlüsse die beabsichtigte Rekonfiguration der internationalen Entwicklungszusammenarbeit fördern und die Delegitimierung der bisherigen, für Afrika weitgehend gescheiterten Entwicklungszusammenarbeit durch ein neues visionäres Konzept überwinden.

Hinter den Beschlüssen stehen aber auch eigene spezifische Interessen der großen Akteure. Deren wichtigster sind heute die USA, die sich seit dem Ende des Ost-West-Konflikts zunehmend in Afrika engagieren. Bereits unter Präsident George Bush (1989–1993) bemühte sich die amerikanische Regierung nachdrücklich um die Beendigung der Konflikte und den Erhalt bzw. die Wiederherstellung staatlicher Stabilität. Die Regierung unter Präsident Clinton (1993–2001) setzte diese Politik fort. Die USA spielten eine maßgebliche Rolle bei der Beendigung des Apartheid-Regimes in Südafrika und engagierten sich für die Friedensprozesse in Äthiopien/Eritrea, Sudan, Angola, Liberia, Ruanda, Mosambik und Somalia. Früh übten sie auch Druck auf die OAU aus, eigene Verantwortung für das afrikanische Konfliktmanagement zu übernehmen. Präsident George W. Bush neigte nach seiner Amtsübernahme zunächst zu der Ansicht, dass Afrika als randständige Region kaum die Interessen der USA berühre und Interventionen von außen wenig zur dauerhaften Konfliktlösung beitragen könnten. Dies änderte sich nach dem 11.9.2001. Seither wird Afrika von den USA als eine der wichtigsten Zonen im weltweiten Kampf gegen den Terrorismus angesehen.13 In der neuen Nationalen Sicherheitsstrategie wird, auch im Hinblick auf die energie- und handelspolitische Offensive Chinas in Afrika, dem Kontinent eine wachsende geostrategische Bedeutung zugemessen.14

Da eine Zusammenarbeit nur mit politisch stabilen Partnern möglich ist, ist die Rekonstruktion der Staatlichkeit und die Prävention von Staatszerfall oberste Priorität. Der Stabilisierung der so genannten „good performers“ dient vor allem das kürzlich begonnene Programm der Millennium Challenge Corporation (MCC),15 dem der größte Teil der Aufstockung der amerikanischen Entwicklungshilfe zugeteilt wurde. An zweiter Stelle stehen die Bemühungen um die Sicherung der Rohstoffförderung, denn die Erdölreserven im Golf von Guinea und im Sahel werden für die USA immer wichtiger.16 Erst an dritter Stelle stehen die Bemühungen um die Armutsminderung und die Bekämpfung von HIV/Aids. Zur Erreichung dieser Ziele ist eine umfangreiche Finanzierung über die internationalen Organisationen, wie sie die CFA vorgeschlagen hat, ein großer Vorteil, denn sie ermöglicht spezifisch politischen Programmen, wie dem MCC-Programm, einen eigenen Handlungsrahmen und eine hohe Selektivität bezüglich der zu fördernden Länder.

Für Frankreich gehören seine besonderen Beziehungen zu den afrikanischen Staaten immer noch zu seinem internationalen Selbstverständnis. Frankreich sieht in einer unter dem Dach der Europäischen Union betriebenen Afrika-Politik ein Mittel, die Eigenständigkeit der Europäer gegenüber den USA zu demonstrieren. So befürwortet es die eigenständige europäische Beteiligung an UN-Friedensmissionen und damit auch seine eigene Rolle in Afrika, wie beim militärischen Engagement der Europäischen Union 2003 und erneut bei dem derzeitigen EU-Einsatz in der Demokratischen Republik Kongo.

Für Großbritannien geht es um Wahrung seines Ansehens und Einflusses in Afrika, vor allem unter den Common--wealth-Mitgliedern, allerdings in enger Verbindung mit den USA. Es setzt, wie diese, auf eine enge Zusammenarbeit mit Südafrika, Ägypten und Nigeria, von denen es eine regionale Führungsrolle erhofft. Der Wert der AU besteht für Großbritannien, das Einsätze im Rahmen der NATO gegenüber europäischen Einsatzkräften bevorzugt, wohl auch darin, einen Partner zu haben, der es ermöglicht, den eigenen Einsatz in den oft nicht sehr effizienten UN-Friedensmissionen auf die finanzielle und logistische Unterstützung zu begrenzen. Für die spezifischen Ziele Frankreichs und Großbritanniens ist deshalb eine umfassende internationale Grundfinanzierung der für sie  wichtigen Staaten von großem Interesse.

Zu den möglichen Gewinnern der in Gleneagles beschlossenen Strategie gehören schließlich auch die internationalen Organisationen, die erwarten, den größten Teil der neuen Mittel für die von ihnen geplanten und entworfenen Programme zu erhalten. Als großen institutionellen Gewinner der neuen Architektur sieht sich bereits die Weltbank. Während zurzeit das IDA-Programm der Weltbank und die Entwicklungsaktivitäten der EU in Afrika etwa gleichgewichtig sind, erhofft sich die Weltbank durch zusätzliche Übertragungen bilateraler Mittel bis 2008 eine Verdoppelung und bis 2011 eine Verfünffachung ihres Hilfsvolumens.17 Sie geht davon aus, dass sie damit über 50 Prozent der Hilfe für Afrika südlich der Sahara implementiert und damit dort der maßgebliche Akteur wird. Die führende Stellung der Weltbank, in der die USA durch den neuen Präsidenten Paul Wolfowitz ihren Einfluss verstärken konnten, würde – trotz bisher mangelnder Erfolge – dadurch weiter gefestigt.

Auch die Europäische Kommission und der Hohe Vertreter für die Gemeinsame Europäische Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) erwarten, durch die Umsetzung der Beschlüsse von Gleneagles an Kompetenz und Bedeutung zu gewinnen. Die in der Europäischen Verteidigungsstrategie vorgesehenen Maßnahmen, wie die EU-Friedensstreitkräfte, könnten wichtige Aufgaben der Friedenssicherung übernehmen.18 Den Bemühungen um eine Harmonisierung der europäischen Entwicklungspolitik mit den nationalen Entwicklungspolitiken gilt die Verabschiedung einer neuen Strategie für Afrika.19 Sie unterstreicht den Willen, Afrika umfassender und effizienter zu helfen, enthält allerdings keine wesentlichen neuen Gesichtspunkte und Verpflichtungen.

Ob die EU jedoch von der neuen Strategie profitiert, ist nicht sicher. Bisher hat der Ministerrat sich leichter getan, für allgemeine außenpolitische Fragen und für die Koordinierung militärischer Maßnahmen Entscheidungen zu treffen, als für die Entwicklungspolitik. Diese erweist sich für die gemeinsame Politik als besonders sperrig. Umstritten ist bereits, inwieweit die Entwicklungspolitik der Sicherheitspolitik untergeordnet werden soll. Strittig ist auch, welcher Anteil der Hilfe direkt der Europäischen Kommission zur Implementierung übertragen wird und wie die bilateralen Maßnahmen koordiniert werden. Zu einer wirklichen Zusammenarbeit der europäischen Staaten und einer effizienten Abstimmung und Koordination ihrer Entwicklungspolitik ist es jedenfalls bisher nicht gekommen.20 Auf eine gemeinsame Vertretung der EU in der Weltbank konnten sich die Mitgliedsstaaten bisher nicht verständigen, obwohl sie dadurch den konzeptionellen Einfluss der EU auf die internationale -Entwicklungsdiskussion verstärken könnten. Obwohl es aus einer gesamteuropäischen Sicht keine divergierenden nationalen Sicherheitsinteressen der Mitgliedsstaaten der EU bezüglich Afrikas geben sollte, stören die erwähnten spezifischen Interessen Frankreichs und Großbritanniens. Auch innenpolitische Faktoren in den Mitgliedsländern, wie das unterschiedliche Gewicht der altruistische Konzeptionen der Armutsbekämpfung vertretenden Kirchen und NGOs, wirken retardierend. Vor allem aber sind die nationalen Bürokratien und Durchführungsorganisationen an einer engeren Zusammenarbeit nicht interessiert. So bilden die Beschlüsse des Ministerrats zwar für die einzelnen Mitgliedsstaaten eine Orientierungsvorgabe, ein koordiniertes System europäischer Afrika-Politik ist jedoch bisher nicht zustande gekommen.21

Aus der Not eine Tugend machen

Die Bundesregierung hat den Beschlüssen der G-8 und den ihnen vorausgehenden Beschlüssen im Europäischen Ministerrat zugestimmt, obwohl ihre inhaltliche Tendenz der bisherigen Meinungsbildung im Deutschen Bundestag nicht entspricht. Eine Übernahme dieser Strategie stellt Deutschland vor erhebliche Schwierigkeiten.

Mittelfristig ergeben sich daraus zunächst große Finanzierungsprobleme. Die Mittel für die Entwicklungszusammenarbeit im Bundeshaushalt müssten für die Umsetzung der G-8-Gleneagles-Beschlüsse weit über das in der derzeitigen Finanzplanung vorhergesehene Ausmaß hinaus erhöht werden. Die deutschen ODA-Leistungen von circa sechs Milliarden Euro im Jahr 2003 müssten danach auf über 12 Milliarden Euro im Jahr 2010 und auf über 17 Milliarden im Jahr 2015 steigen. Davon müsste rund die Hälfte für Afrika südlich der Sahara verwendet werden. Buchhalterisch bietet sich dafür die Gewährung weiterer Schuldenerlasse für nichtafrikanische Länder an, da diese den ODA-Leistungen gutgeschrieben werden. Diese Finanzierung geht jedoch zulasten der Nettozahlungen an nichtafrikanische Entwicklungsländer und wird schon im Jahr 2007 weitgehend ausgeschöpft sein. Neue, euphemistisch als „innovativ“ bezeichnete Finanzierungsinstrumente stoßen auf großen Widerstand und lösen das Finanzierungsproblem nicht. Die Flugscheinsteuer, wie sie inzwischen Frankreich eingeführt hat, würde in Deutschland im besten Fall 200 Millionen Euro pro Jahr erbringen, also nur einen minimalen Teil der Lücke in der Entwicklungsfinanzierung schließen.

Die trotz erkennbarer Anstrengungen immer noch viel zu geringen Steigerungsraten des Entwicklungshilfehaushalts führen zu einer Vergrößerung des multilateralen Anteils an der Entwicklungszusammenarbeit. Bereits im Jahr 2003 betrug das Verhältnis der bilateralen zu den multi0lateralen Nettoauszahlungen 60:40.22 Diese Relation könnte sich durch eine Erhöhung der Einzahlungen in die internationalen Fonds – für den Europäischen Entwicklungsfonds (EEF) ist eine 35-prozentige Erhöhung bereits beschlossen, für den IDA-Fonds der Weltbank ist ein noch höherer Zuwachs geplant23 – weiter verschieben und die ohnehin schon sehr gekürzten bilateralen Leistungen für die außerafrikanischen Entwicklungsregionen entgegen den dortigen deutschen Interessen auf eine Restgröße reduzieren.

Zu den finanziellen Engpässen kommen die inhaltlichen Vorbehalte. Eine eigenständige deutsche Afrika-Politik wird durch die Teilnahme an der neuen Strategie nicht erreicht. Ob diese aus übergeordneten außenpolitischen Erwägungen unerlässlich ist, bedarf sorgfältiger Abwägung. Wenn Deutschland ein Frankreich und Großbritannien vergleichbarer Akteur in Afrika werden will, ist auf jeden Fall eine Teilnahme an militärischen Friedenseinsätzen unverzichtbar, auch wenn sie politisch so problematisch sind wie der derzeitige Einsatz in der Demokratischen Republik Kongo. Eine realistische, eigenständige Afrika-Politik kann sich aber nicht in der Beteiligung an internationalen militärischen Einsätzen erschöpfen. Sie muss für ihre diplomatischen und entwicklungspolitischen Maßnahmen, vor allem aber auch für die Mitgestaltung der internationalen Politik, die Veränderungen in Afrika schärfer und realistischer in den Blick nehmen. Trotz vieler verpasster Chanceneiner demokratischen und liberalen Reform des Staates und der Mobilisierung der Gesellschaft gibt es in vielen Ländern Afrikas Fortschritte. Jede Maßnahme wird darauf achten müssen, dass sie nicht nur theoretische Kriterien und gute Absichten verfolgt und dass sie Reformbewegungen nicht stört, sondern fördert. Deshalb sind von Land zu Land, von Fall zu Fall konzipierte und ausgehandelte Vorhaben wirksamer als allgemeine Programme auf den höheren Ebenen.

Für eine qualitative Veränderung der europäischen Afrika-Politik bestehen durchaus Chancen. Zwar ist die Verhandlungsposition Deutschlands, da es die von ihm zugesagten finanziellen Leistungen vermutlich nicht erbringen wird, in den zuständigen Gremien geschwächt. Eine verstärkte Zusammenarbeit mit weniger von spezifischen afrikapolitischen Interessen bestimmten Partnern – den skandinavischen Ländern, den Niederlanden und den neuen Beitrittsländern – könnte dazu beitragen, die von der in Gleneagles adaptierten Strategie ausgehenden Probleme zu begrenzen und die politischen und sozialen Probleme Afrikas in den Vordergrund zu rücken. Deutschland sollte in der EU nachdrücklich dafür eintreten, sich auf eine konzeptionell fundierte und in ihren Instrumenten, einschließlich der entwicklungspolitischen Aktivitäten und Zuordnungen, effiziente gemeinsame Afrika-Politik zu verständigen.

In der bilateralen Afrika-Politik geht es darum, neue strategische Schwerpunkte richtig zu setzen, um die knappen Ressourcen wirksam einzusetzen. Dazu gehört in erster Linie der politische, interkulturelle und wissenschaftliche Dialog und Austausch mit freiheitlich gesinnten und reformbereiten Führungskräften. Hier besteht ein bedeutendes Potenzial, denn anders als in Frankreich, Großbritannien und den USA gibt es in Deutschland bezüglich Afrikas südlich der Sahara keine Friktionen zwischen sicherheitspolitischen, außenpolitischen und wirtschaftlichen Interessen.

Austausch und Dialog sollten alle wichtigen afrikanischen Akteure, nicht nur die der Zivilgesellschaft, sondern auch die der Politik, der Verwaltung, des Militärs und der Wirtschaft, umfassen und auch solche Maßnahmen einschließen, die Einfluss und Ausstrahlung der Dialogpartner verstärken. Deutschland ist wegen seiner fehlenden spezifischen Interessen prädestiniert, die Afrikanische Union, die Regionalorganisationen und reformbereite Länder in besonders sensiblen politischen Fragen zu beraten und zu unterstützen.

Die Initiative „Partnerschaft mit Afrika“ von Bundespräsident Horst Köhler ist für den politischen Dialog wegweisend, weil es dabei nicht um Geld geht, sondern um das Vertrauen zwischen den Partnern. Deutschland verfügt überdies mit den politischen Stiftungen, den kirchlichen Hilfswerken, den vielfältigen Partnerschafts-initiativen und den für Sozialstrukturmaßnahmen qualifizierten NGOs über besondere und bewährte Akteure für den partnerschaftlichen Dialog. Die Förderung zivilgesellschaftlicher Kräfte sollte ein eigenständiges Ziel der Entwicklungszusammenarbeit bleiben. Selbstorganisationsfähigkeit, Pluralität, kritische Begleitung und Mitberatung der Entwicklungsstrategie einer Regierung sind Instrumente des sozialen Wandels, die für eine nachhaltige Entwicklung konstitutiv sind. Eine eigenständige kommunale Verwaltung, die sich als Selbstverwaltung und nicht als verlängerter Arm des Zentralstaats versteht, Handwerk und Mittelindustrie haben in Deutschland eine Tradition, deren Erfahrungen und Mentalität sich auch nutzbringend in partnerschaftliche Zusammenarbeit und Beratung einbringen lassen. Besonders wichtig sind auch die in der Vergangenheit vernachlässigten akademischen und wissenschaftlichen Kontakte, da ohne eine qualifizierte Elite, für die es in weiten Teilen Afrikas kaum mehr adäquate Ausbildungsstätten gibt, kein gesellschaftlicher Fortschritt erzielt werden kann.

Aus den finanziellen Engpässen könnte so eine Tugend gemacht werden, indem die bilaterale deutsche Entwicklungszusammenarbeit nicht auf Quantität, sondern auf inhaltliche Schwerpunkte und Qualifizierung der Zusammenarbeit setzt. Sofern darüber hinaus noch größere und umfangreichere bilaterale Maßnahmen finanziert werden können, bietet sich eine über die bisherigen Absichten hinausreichende weitere Konzentration auf wichtige und reformfähige Länder an. Die Bundesregierung würde gut daran tun, sorgfältig die Entwicklung und die Erfahrungen des amerikanischen MCC-Programms zu verfolgen, das mit seinen politischen Kriterien einen wichtigen Gegenpol zum quantitativen Trend der neuen Entwicklungsarchitektur bildet. Theoretisch – praktische Erfahrungen liegen noch nicht vor – hat die MCC gute Aussichten, wirksam Reformen auf der staatlichen Ebene zu fördern, ohne sich dauerhaft oder allzu langfristig in ihre Implementierung einzumischen und damit die Eigenverantwortung des Partners zu schwächen.24

Der Dialog, die menschliche Begegnung und die Konzentration auf zukunftsweisende Maßnahmen können selbstverständlich die Probleme Afrikas nicht lösen, aber sie sind möglicherweise realistischer als der „big push“. Sie schaffen eher als die problematische G-8-Strategie und die politisch konturlose europäische Afrika-Hilfe die Voraussetzung für eine vertrauensvolle Zusammenarbeit mit den Politikern, Experten und Bürgern in Afrika, die einen Wandel bewirken könnten. Da zu hoffen ist, dass die Haushaltsprobleme Deutschlands in einigen Jahren überwunden sind, könnte damit eine gute Basis für eine Zeit gelegt werden, in der die Euphorie über den „big push“ verflogen ist und die qualitativen Kriterien in der Zusammenarbeit mit Afrika wieder mehr Gewicht erlangen.

Dr. PETER MOLT, geb. 1929, ist Honorarprofessor für Vergleichende Regierungslehre der Entwicklungsländer und Entwicklungspolitik an der Universität Trier.

  • 1. Dazu Stefan Mair: Weniger Altruismus, mehr Engagement, Internationale Politik (IP), April 2006 S. 34–41; Andreas Mehler: Die neue deutsche Afrikapolitik, in: Mir A. Ferdowsi (Hrsg.): Afrika – ein verlorener Kontinent?, München 2004, S. 293–313. Beide Autoren gehörten zu der Gruppe der sechs deutschen Afrika-Wissenschaftler, die im Oktober 2000 ein stärkeres, politisch realistisches Engagement Deutschlands in Afrika forderten. Dazu und zur anschließenden Diskussion Cord Jakobeit und Heribert Weiland (Hrsg.): Das „Afrika-Memorandum“ und seine Kritiker. Eine Dokumentation, Hamburg (IAK) 2002.
  • 2. Zusammenfassung des Vorsitzenden zum Gipfeltreffen der G-8-Staaten in Gleneagles unter http://www.bundesregierung.de/Content/DE/Artikel/2006/07/__Anlagen/2006-....
  • 3. European Commission: Communication from the Commission to the Council, the European Parliament and the European Economic and Social Committee. EU strategy for Africa: towards a Euro-African pact to accelerate Africa’s development, Brüssel 12.10.2005.
  • 4. Commission for Africa: Our Common Interest, www.commissionforafrica.org, London, März 2005.
  • 5. Helmut Asche: Durch einen „big push“ aus der Armutsfalle? Eine Bewertung der neuen Afrika-Debatte, DIE-Diskussionspapier 5/2006, Bonn.
  • 6. Zu einer detaillierten Kritik des CFA-Berichts und der G-8-Beschlüsse siehe Peter Molt: Die ungewisse Zukunft der G-8-Strategie zur Entwicklung Afrikas, KAS-Auslandsinformationen 3/2006, Sankt Augustin S. 27–66.
  • 7. Francisco K.N. Olympio: Transformation of the Organisation of African Unity (OAU): A new vision for the 21st century, or political rhetoric? (Dissertation), Trier 2004.
  • 8. Zur These, das PSC folge einer in sich unehrlichen Konzeption, die deshalb geringe Chancen auf Bestand und Erfolg habe, vgl. Immaculate Motsi: The Peace and Security Council of the African Union: Opportunity and constraints, Electronic briefing paper 29/2004. Centre for international political studies, University of Pretoria, Pretoria 2004.
  • 9. 9 Cord Jakobeit: Fünf Jahre NEPAD, Aus Politik und Zeitgeschichte Nr. 32–33, 2006, S. 21–25.
  • 10. Kwesi Aning, Prosper Addo, Emma Birikorang und Emmanuel Sowatey: African Commitments to Conflict Prevention and Peacemaking, African Human Security Initiative, o. O. 2004.
  • 11. Business Day (Johannesburg), 20.6.2006.
  • 12. James Shikwati:Fehlentwicklungshilfe, Internationale Politik (IP), April 2006, S. 6–15.
  • 13. Zur neuen US-Afrika-Politik vgl. Peter J. Schraeder: La guerre contre le terrorisme et la politique américaine en Afrique, Politique Africaine, Juni 2005, S. 42–62.
  • 14. White House: The National Security Strategy of the USA, März 2006.
  • 15. Millennium Challenge Corporation: Annual report 2004, Washington, Oktober 2004. www.mcc.gov. Dazu auch Paul Kevenhörster: Wer hilft wem? Die schwierige Auswahl der Empfängerländer öffentlicher Entwicklungshilfe, Konrad-Adenauer-Stiftung/Auslandsinformationen 7/2005, S. 4–21.
  • 16. Brett D. Schaefer: America’s Growing Reliance on African Energy Resources, The Heritage Foundation Backgrounder Nr. 1944, 20. Juni 2006.
  • 17. The World Bank: Meeting the Challenge of Africa’s Development. A World Bank Group Action Plan, Washington 2005.
  • 18. Ministerrat der Europäischen Union: Ein sicheres Europa in einer besseren Welt, Europäische Verteidigungsstrategie, Brüssel 12.12.2003.
  • 19. Vgl. Anm. 3.
  • 20. Diese Feststellung (European Commission DG Development: Consultation on the future of EU Development, Policy Issues Paper, Brüssel, 7.1.2005) wird auch durch die neue Afrika-Strategie der EU nicht entkräftet.
  • 21. Sven Grimm: Die Afrikapolitik der Europäischen Union. Europas außenpolitische Rolle in einer randständigen Region, Hamburg (IAK) 2003, S. 262–263; Fraser Cameron und Julien Bouson: The EU and Africa, European Policy Centre Background Paper, Brüssel, 11.7.2005, S. 1.
  • 22. Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ): Zwölfter Bericht zur Entwicklungspolitik der Bundesregierung, Berlin 2005. Rechnet man den erweiterten Schuldenerlass, der in der Statistik als bilaterale Leistung erscheint, tatsächlich aber zu den multi-lateralen Leistungen gehört, hinzu, ergibt sich sogar ein umgekehrtes Verhältnis von ungefähr 40:60.
  • 23. Vgl. Anm. 16.
  • 24. Kevenhörster (Anm. 15).

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