Megastädte als Motoren globalen Wandels

Die Welt wird Stadt: neue Herausforderungen der Urbanisierung

1. November 2006 - 0:00 | von Frauke Kraas, Ulrich Nitschke

Internationale Politik 11, November 2006, S. 18-28

Kategorie: Demography, Urbanization

Die Welt wird Stadt, die Stadt wird zur Welt: Als wirtschaftliche Knotenpunkte, politische Steuerungszentralen und Anziehungspunkte von Millionen wachsen die Megastädte zu mächtigen Akteuren heran, die dem globalen Wandel unterliegen wie ihn bestimmen – mit Auswirkungen, noch grösser als denen der industriellen Revolution.

Megastädte als neue Phänomene weltweiter Urbanisierung gewinnen aufgrund ihrer wachsenden Zahl, enormen Größe und rasanten Entwicklungsdynamik immer mehr an Bedeutung – als Knotenpunkte von Globalisierungsprozessen und Steuerungszentralen einer zunehmend von Städten dominierten Welt. Neu sind nicht nur die bisher unbekannten Dimensionen des Flächen- und Bevölkerungswachstums sowie die hohe Konzentration von Bevölkerung, Infrastruktur, Wirtschaftskraft, Kapital und Entscheidungen, sondern vor allem die Gleichzeitigkeit und Überlagerung der verschiedenartigsten ökologischen, ökonomischen, sozialen und politischen Prozesse; mit vielfältigen wechselseitigen, sich zum Teil selbst verstärkenden Beschleunigungs- und Rückkopplungseffekten.

Neu sind ferner der zunehmende Verlust an Regier- und Steuerbarkeit bei gleichzeitiger Zunahme an Informalität sowie die Vielzahl und Vielfalt der beteiligten Akteure und ihrer Verflechtungen. Die mit der steigenden Megaurbanisierung einhergehenden Prozesse lassen sich historisch allenfalls mit den tief greifenden Veränderungen im Gefolge der Industrialisierung Mitteleuropas und Nordamerikas im 19. und 20. Jahrhundert vergleichen – wenn sie deren Bedeutung nicht noch übersteigen.

Definitionen und Dimensionen

Megastädte werden zumeist nach quantitativen Merkmalen abgegrenzt und sind somit – unterschiedlichen Definitionen zufolge – Metropolen mit mindestens fünf, acht oder zehn Millionen Einwohnern.1 Manchmal sind Schwellenwerte der Einwohnerdichte festgelegt (mindestens 2000 Einwohner/km²) und nur Städte mit monozentrischer Struktur berücksichtigt.2 In einem erweiterten Verständnis werden jedoch auch polyzentrische Agglomerationen einbezogen und als funktional integrierte megaurbane Räume angesprochen.3 Entsprechend zählen beispielsweise das Rhein-Ruhr-Gebiet – mit mehr als 13 Millionen Einwohnern Europas größte megaurbane Region4 – oder das Pearl River Delta als aufsteigende „world factory“ hierzu (Südchina, 2006 knapp 48 Millionen Einwohner).

Je nach gewähltem unteren Schwellenwert gibt es weltweit gegenwärtig 16, 24 oder 39 Megastädte. Bezieht man solche mit mehr als fünf Millionen Einwohnern und damit die jüngst aufsteigenden, so genannten „emerging megacities“ ein, werden im Jahr 2015 weltweit mehr als 600 Millionen Menschen in voraussichtlich dann 60 Megastädten leben.5 Mehr als zwei Drittel von ihnen liegen in Entwicklungsländern; ihre Bevölkerungszahlen vervielfachten sich oft während der letzten Jahrzehnte (siehe Weltkarte S. 16/17).

Rein statistische, quantitative Abgrenzungen bleiben jedoch unbefriedigend, da aktuelle Bevölkerungszahlen auf uneinheitlichen Erhebungen beruhen und unterschiedliche Raumabgrenzungen administrativer Gebietseinteilungen zugrunde liegen. Wesentlicher sind qualitative Charakteristika der Megastädte, zu denen – bei erheblichen individuellen Unterschieden zwischen Megastädten in Industrie-, Transformations- und Entwicklungsländern sowie in wachsenden, stagnierenden oder schrumpfenden Volkswirtschaften – allgemein eine Reihe oft anzutreffender Gemeinsamkeiten zählen: intensive Expansions-, Suburbanisierungs- und Verdichtungsprozesse, funktionale Primatstadtdominanz, infrastrukturelle, soziale, wirtschaftliche und ökologische Überlastungserscheinungen, Diversifizierung innerurbaner Zentrenstrukturen, Entstehung polarisierter und fragmentierter Gesellschaften sowie zunehmender Verlust von Steuer- und Regierbarkeit bei wachsender Informalität.6 Nur wenige Megastädte sind zugleich auch so genannte „global cities“, d.h. globale wirtschaftliche Steuerungszentren mit hochrangigen Dienstleistungen sowie Hauptquartieren transnationaler Unternehmen, die für den Welt-, nationalen und regionalen Markt produzieren7 oder so genannte Weltstädte, deren Bedeutung sich über wirtschaftliche Dominanz auch durch kulturelle und politische Weltgeltung begründet.8 Je nach Konzeption gehören zu den „global cities“ und „world cities“ neben New York, Tokio und London auch Peking, Los Angeles, Moskau, Paris, São Paulo, Seoul und Schanghai. Manche Megastädte besitzen inzwischen eine manchen Staaten vergleichbare Bedeutung (siehe Grafik).

Megastädte und globaler Wandel

Megastädte unterliegen vielfältigen Prozessen globalen ökologischen und sozioökonomischpolitischen Wandels9 (siehe S. 21); umgekehrt bestimmen sie gleichzeitig – als wohl markanteste anthropogen geschaffene Raumgebilde im Erdzeitalter10 – den globalen Wandel durch ihre hohe Entwicklungsdynamik mit. Damit gehören Dynamik und Vielschichtigkeit der in Megastädten stattfindenden Prozesse sowie deren Auswirkungen auf die Reorganisation globaler räumlicher, soziokultureller, ökonomischer und politisch-institutioneller Beziehungen zu den größten Herausforderungen unserer Zeit.

Zumeist werden Megastädte als globale Risikogebiete wahrgenommen,11 in denen Umweltverschmutzung, hoher Ressourcenverbrauch, Bedrohung durch Naturkatastrophen (z.B. Erdbeben, Wirbelstürme, Überschwemmungen) oder vom Menschen (mit-)verursachte Risiken (z.B. Wasserknappheit, Wirtschaftskrisen, ethnisch-religiöse Auseinandersetzungen, Industrieunfälle) für ihre Einwohner massive Einschränkungen an Lebensqualität bedeuten. Dabei unterliegen besonders die benachteiligten Bevölkerungsgruppen der Megastädte wachsender Armut und Vulnerabilität, sozialräumlicher Fragmentierung und Segregation, Disparitäten und Desintegration. Megastädte sind jedoch ebenso als globale Knotenpunkte zu verstehen, die angesichts einer breiten Palette verfügbaren Humankapitals und weit vernetzter Akteure Chancen globaler Veränderung bieten – mit erheblichen Potenzialen für eine nachhaltige Steuerung der ökologischen, Siedlungs-, Wirtschafts- wie politischen Entwicklung (siehe Tabelle S. 22). Verbesserte Nachhaltigkeit etwa kann durch Verringerung des Pro-Kopf-„Flächenverbrauchs“, hohe Effektivität der verwendeten Ressourcen (z.B. Zyklisierung, Regeneration), effiziente Gefahrenprävention oder ausreichende Gesundheitsfürsorge erreicht werden.12 Auch lassen sich technische Innovationen in Megastädten wesentlich rentabler verwirklichen und effizienter in vorhandene Strukturen integrieren (z.B. Transportsysteme, Leitungsnetze, Prozessinnovationen).13

Veränderte Akteurskonstellationen wie die Bedeutungszunahme transnationaler Unternehmen, neue politische Rahmenbedingungen (z.B. Neoliberalismus) sowie die Auseinanderentwicklung von Wertmaßstäben und Lebensstilen im Zuge von Globalisierungsprozessen erzeugen in den Megastädten neue Formen von Polarisierung und Fragmentierung sowie durch Destabilisierung und Disparitäten den Verlust sozialer Kohärenz. Am deutlichsten schlägt sich dies in der Wohnraumproblematik nieder – mit wachsender Spannbreite zwischen in informellen, teils illegalen Siedlungen lebender Armutsbevölkerung auf der einen Seite (bis zu 60–80 Prozent der Stadtbevölkerung)14 sowie in abgeschotteten „gated communities“ wohnenden Mittel- und Oberschichtangehörigen auf der anderen Seite.15 Aber auch ökonomische Zentren wie etwa große Shopping Center wirken fragmentierend, indem sie zunehmend Funktionen übernehmen, die früher der öffentliche Raum in den Stadtzentren erfüllte und somit zu künstlichen, abgeschotteten Räume exterritorialen Charakters werden (“Stadt in der Stadt”). Zudem fördern große Wohn- und Dienstleistungsprojekte die Tendenz zur Abschottung der Privilegierten in den Megastädten gerade dadurch, dass erhebliche Stadtareale durch private Projektentwickler und Betreiberfirmen gebaut, vermarktet und verwaltet werden und sich somit weitgehend einer öffentlichen Regulierung entziehen.

Verlust der Regierbarkeit – wachsende Informalität

Angesichts hoher Zuwanderungszahlen müssen in den Megastädten der Entwicklungsländer oft innerhalb weniger Jahre Wohnraum, Infrastruktur, Arbeitsplätze, Ver- und Entsorgungssysteme sowie Gesundheits- und Bildungseinrichtungen für Hunderttausende von Menschen bereitgestellt werden – solche Umstrukturierungen bringen vielfach die „Freisetzung“ einer großen Zahl von Arbeitskräften mit sich, die in der Regel nicht durch soziale Auffangnetze abgesichert sind. Zudem wird dort ein neues Phänomen sichtbar: Megaurbanisierung findet ohne Wirtschaftswachstum statt, wobei private Armut und ein schwacher öffentlicher Sektor Regulationsregime fördern, in denen Informalität dominiert.16 Neue Sozial- und Wirtschaftsstrukturen wiederum bewirken neue Raumstrukturen (reziproke Stadt-Land-Beziehungen, städtische Landwirtschaft); mangelnde oder fehlende Entwicklungs- und Flächennutzungsplanung und -kontrolle sowie zunehmender Verlust von Regierbarkeit und Steuerungskapazitäten wirken sich ihrerseits auf Administration, Organisation, Planung, Kontrolle und Management städtischer Aufgaben aus17 – mit der Folge, dass immer mehr Prozesse ungeregelt, informell oder illegal ablaufen.

Für die meisten Megastädte, gerade der Entwicklungsländer, ist daher eine massive Zunahme informeller Strukturen und Prozesse jenseits staatlich erfasster und regulierter Aktivitäten zu beobachten, zu denen im breiten Spektrum der informellen Wirtschaft Haushaltshilfen, Straßenhändler und die Betreiber von Garküchen zählen sowie unregistrierte Beschäftigte im Transport- und Reparaturwesen, fliegende Händler, Müllsammler, Straßenmusikanten, Bettler oder Betrüger. In diesem Zusammenhang werden heute frühere Auffassungen des informellen Sektors als Auffangsegment im Hinblick auf seine Adaptationsfähigkeit und Flexibilität infrage gestellt; aktuelle Diskussionen richten sich auf die Frage, ob und inwieweit der informelle Sektor in Megastädten angesichts der Erosion lokaler Versorgungskreisläufe durch die Internationalisierung der Märkte auf Dauer in der Lage sein wird, seine überlebenssichernde Funktion wahrzunehmen.18

Bei Verständnis und Konzeption von „Informalität“ werden auch Aspekte wie informelle Bautätigkeit, personengebundene Arrangements in persönlichen Netzwerken sowie ungeregelte, semilegale und illegale Aktivitäten einbezogen, wie Drogengeschäfte, Schmuggel, organisierte Landbesetzung oder mafiöse Strukturen. Die Übergänge von Legitimität, Legalität und Illegalität können dabei fließend sein, zumal teilweise konkurrierende Rechtssysteme als Verankerungen informeller Organisation – etwa vorkolonial- bzw. kolonialzeitlich implementierte, ethnisch begründete, staatlich bzw. religiös verankerte Rechtsauffassungen – nebeneinander existieren. So kann beispielsweise in klientelistischen Systemen das Erweisen von Wohltaten legal sein, während dies in anderen Gesellschaften als Korruption eingeordnet würde. Gleichzeitig hat sich der Gegensatz zwischen „formell“ und „informell“, der das Kriterium der Beteiligung des Staates als Unterscheidungsmerkmal heranzieht, als unzulänglich erwiesen, weil er die Realitäten des vielfältigen Ineinandergreifens der Akteure verstellt.  Neben den Akteuren formeller politisch-administrativer Systeme und der Privatwirtschaft etablieren sich zunehmend selbstorganisierte Netzwerke und Institutionen, deren komplexe Steuerungsmechanismen, Aushandlungsprozesse und Diskurse die Entwicklungsdynamik der Megastädte beeinflussen. Mit Blick auf die Steuerungskapazitäten zeigt sich, dass die herkömmlichen Konzepte, Strategien, Instrumente und Prioritäten der Stadtentwicklung weder den Bedingungen einer Verstädterung in Armut entsprechen noch geeignet sind, Informalität als weithin vorherrschendes Grundprinzip des städtischen Lebens, Wirtschaftens und Siedelns zu akzeptieren.

Internationale Forschungsfragen und Programminitiativen

Angesichts der globalen Bedeutung megaurbaner Entwicklungsprozesse richten sich mehrere aktuelle und komplementär aufeinander abgestimmte internationale und interdisziplinäre Forschungsinitiativen auf die Untersuchung und das Verständnis der komplexen Prozesse und Akteursvernetzungen im „System Megastadt“ (siehe S. 26). Dabei kommt der anwendungsorientierten Erarbeitung adäquater Handlungsempfehlungen und Umsetzungsmaßnahmen ebenso besondere Aufmerksamkeit zu wie der Erarbeitung multidimensionaler Szenarien der Megastadtentwicklung und komplexer Entscheidungsunterstützungssysteme.

Inhaltlich stehen Fragen der Steuerung eines nachhaltigen megaurbanen Wachstums, der Armutsbekämpfung und Verbesserung des Zugangs zu Schlüsselinfrastrukturen – Wohnraum, Wasser, Ernährung, Bildungs- und Gesundheitsversorgung – wie eine effiziente, sozialgerechte Balance zwischen staatlicher Regulation und Selbstorganisation im Zentrum aktueller Forschungsarbeiten. Hierzu gehören die nachhaltige Sicherung und das Recycling lokaler Ressourcen, die Aktivierung lokaler sozioökonomischer Potenziale und die Stärkung sozioökonomischen Zusammenhalts unter Einbeziehung aller relevanten Interessenvertreter sowie Hierarchie- und Machtebenen in Planungs- und Gestaltungsprozessen. Methodisch sind eine enge Kopplung natur- und sozialwissenschaftlicher Herangehensweisen sowie Multiskalarität im interdisziplinären Kontext zwingend erforderlich, beispielsweise durch Integration quantitativer und qualitativer Verfahren der Sozialforschung mit geographischen Informationssystemen, hochauflösenden, hyperspektralen Fernerkundungs- sowie multimedialen Visualisierungs- und Animationsmethoden für komplexe Modell- und Szenarienbildung. Über konkrete inhaltliche, regionale und methodische Forschungserfordernisse hinaus steht die internationale Megastadtforschung noch weitgehender vor der Notwendigkeit einer Perspektiven- und Prioritätenverschiebung in drei Richtungen:

Problemorientierung: Von  der Analyse zum Handeln, von Reaktion zu Aktion

Angesichts der hohen Entwicklungsdynamik und enormen gesellschaftlichen Relevanz der Megastädte im globalen Wandel ist über Grundlagenforschung hinaus zusätzlich eine verstärkte Hinwendung von wissenschaftlicher Analyse hin zur Erarbeitung konkreter Umsetzungsprioritäten und Handlungsempfehlungen erforderlich. Zudem erscheint mit Blick auf die entwicklungspolitischen Prioritäten eine Erweiterung des Ankerlandkonzepts um die zusätzliche Komponente einer Ausrichtung auf strategisch wichtige Ankerstädte19 geboten.

Prozessorientierung: Von der sektoralen zur komplexen Perspektive

Um den bestehenden Mangel integrativer Ansätze zu beheben, ist eine Reorientierung des erkenntnistheoretischen wie planerischen Interesses ebenso unumgänglich wie eine über fall- bzw. gebietsspezifische Wissensgenerierung hinaus stärkere Orientierung auf prozessorientierte Theorie-, Modell- und Szenarienbildung der Megaurbanisierung. Entsprechend sind Schnittstellen und Wechselwirkungen zwischen verschiedenen Teilsystemen zu definieren, und zwar sowohl zwischen einzelnen Fachdisziplinen wie zwischen globalisierten, großräumigen und lokalen Teilsystemen. Derartige megaurbane Wechselwirkungen bestehen offenkundig etwa zwischen den Wirtschaftssegmenten großer megaurbaner Regionen, die von globalen Märkten und Finanzströmen bis zu lokalen Kreisläufen von informellen und Überlebensökonomien reichen. Bisher beobachtete Krisen von Teilsystemen führten nur deshalb nicht zum Kollaps des Gesamtsystems Megastadt, weil die zugrunde liegenden Prozesse meist nicht synchron verlaufen; bei Überlagerung können sie jedoch zu kettenartigen negativen Rückkopplungsprozessen auswachsen (Beispiele sind etwa die Unruhen 1992 in Los Angeles oder die so genannte Asien-Krise 1997 als im wesentlichen [mega-]urban gebundener Prozess).

Gesellschaftsorientierung: Von Flächennutzungs- und Infrastrukturplanung zu bedarfs- und nachfrageorientierter Steuerung und Partizipation

Angesichts einer in vielen Megastädten gerade der Entwicklungsländer dominanten flächennutzungs- und infrastrukturorientierten Planung (soweit die Entwicklungen überhaupt noch einer Planung und Steuerung unterliegen), die vielfach an Bedarf und Nachfrage vorbeigeht, ist ein Perspektivenwechsel hin zu stärkerer Einbindung der vielfältigen Akteure zwingend. Nur über verändertes öffentliches Bewusstsein und erweiterte Partizipation sind eine Stärkung der sozialen Kohärenz, lokalen Identität und zugleich wachsende Verantwortlichkeit zivilgesellschaftlicher Netzwerke und Institutionen zu erreichen.

Aktuelle Megastädte – Netzwerk- und Forschungsinitiativen

  • Mega City Task Force der International Geographical Union (IGU) Ziele des seit 2000 bestehenden internationalen Wissenschafts-Netzwerks sind (a) die Entwicklung neuer und die Vertiefung in Arbeit befindlicher aktueller Forschungsfragen sowie die Förderung der Einrichtung von Forschungsprogrammen zu Themen der Megastadtentwicklung, (b) die Bereitstellung von Informationen und Dienstleistungen, (c) die Intensivierung der Vernetzung internationaler, interdisziplinärer Megastadt-Forschung. www.megacities.uni-koeln.de
  • Urbanization and Global Environmental Change (UGEC) Innerhalb des International Human Dimensions Programme (IHDP) wurde 2005 ein neues Kernprojekt „Urbanization and Global Environmental Change“ beschlossen, das sich auf folgende Forschungsfragen konzentriert: Untersuchung der (1) Einflüsse urbaner Prozesse auf den globalen Wandel, (2) Einflüsse globalen Wandels auf urbane Systeme, (3) Interaktionen und Rückkopplungen innerhalb urbaner Systeme, (4) Konsequenzen der system-internen Interaktionen in urbanen Räumen auf den globalen Wandel. www.ugec.org
  • International Year of Planet Earth (IYPE) 2007–2009 Eines von zehn Kernthemen innerhalb des von den Vereinten Nationen initiierten „International Year of Planet Earth“ zielt auf: “Megacities – Our global urban future“. Dort werden Vorzeigebeispiele guter megaurbaner Steuerung und Problemlösungen identifiziert und den Interessenvertretern (lokalen Verwaltungen, Organisationen und Zivilgesellschaft) gewonnene Erfahrungen nahegebracht, um Planungs- und Managementsysteme von Megastädten zu verbessern. www.yearofplanetearth.org
  • Förderschwerpunkt des Bundesministeriums für Bildung und Forschung (BMBF), „Forschung für die nachhaltige Entwicklung der Megastädte von morgen“ Im Fokus stehen die „aufstrebenden Megastädte von morgen“, als noch in Richtung einer nachhaltigen Entwicklung beeinflussbare Gebiete. Die geförderten Forschungsprojekte richten sich nicht auf sektorale, sondern multidimensionale Querschnittsthemen mit besonderem Handlungsbedarf, in denen ökologische, ökonomische und soziale Nachhaltigkeitsprinzipien in transdisziplinärer Zusammenarbeit Anwendung finden und alle relevanten umsetzungsbezogenen Akteursebenen zusammengeführt werden. www.emerging-megacities.org
  • Schwerpunktprogramm der Deutschen Forschungsgemeinschaft (DFG): „Megastädte: Informelle Dynamik Globalen Wandels“ Ziel ist die Erarbeitung interdisziplinärer Theorie- und Modellansätze zur Erklärung und modellhaften Erfassung informeller Prozesse und Strukturen in Megastädten mit Fokus auf: (1) Verlust von Planungs- und Regierbarkeit unter Einfluss neuer Steuerungsformen, (2) Dominanz und Ausdifferenzierung urbaner Ökonomien, (3) Komplexität und Dynamik der Stoff- und Ressourcenflüsse, (4) Dynamik der Siedlungsentwicklung in Pearl River Delta (China) und Dhaka (Bangladesch). www.geographie.uni-koeln.de/megacities-spp
  • Förderfokus der Helmholtz Gemeinschaft: „Risk Habitat Megacity“ Ziel des Programms ist die interdisziplinäre Untersuchung mehrdimensionaler Risiken und ihrer Wechselwirkungen, die eine nachhaltige Entwicklung von Megastädten beeinflussen, um mit Hilfe neuer Formen der Steuerung anwendungsbezogene Lösungen adäquaten Risikomanagements zu erarbeiten. Der regionale Schwerpunkt liegt auf lateinamerikanischen Städten mit Santiago de Chile als Ankerstadt. www.ufz.de/index.php?de=6143

Prof. Dr. FRAUKE KRAAS, geb.1962, ist Professorin für Humangeographie an der Universität Köln und Chair der MegaCity TaskForce der International Geographical Union.

ULRICH NITSCHKE, geb.1965, ist Leiter der Servicestelle Kommunen in der Einen Welt/InWEntgGmbH in Bonn.

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