Triumph der Teilhabe

Wie Delhis Demokratie erfolgreich soziale und politische Strömungen ausbalanciert

1. October 2006 - 0:00 | von Joachim Betz

Internationale Politik 10, Oktober 2006, S. 51‑57

Kategorie: Politisches System, Politische Kultur, Politische Partizipation, Indien

Was hält ein Volk mit einem Sechstel der Weltbevölkerung zusammen? Wie gut, wie effizient kann es regiert werden? Indien gibt darauf Antworten: Mittels demokratischer Wahlen, föderaler Machtbalance und Beteiligung auch der Unterprivilegierten konnte trotz größter ethnischer wie religiöser Vielfalt der soziale Frieden bewahrt werden – Voraussetzung für Wirtschaftswachstum und den Aufstieg zu einem Global Player.

Vergleichende Studien zu den Ursachen wirtschaftlichen Wachstums weisen nach, dass nicht in erster Linie unmittelbare Ursachen die Wachstumsdifferenzen zwischen nationalen Volkswirtschaften erklären – also unterschiedliche Investitionsquoten, divergierende Ausstattung mit Humankapital, Differenzen in der Produktivität der eingesetzten Faktoren –, und auch nur begrenzt die mehr oder weniger starke Liberalisierung und Deregulierung der Wirtschaft, sondern in hohem Maße Unterschiede bei der institutionellen Qualität eines Landes. Unter Institutionen kann man jene Spielregeln verstehen, die dem Wirtschaftsleben das formelle Recht, informelle Normen und Praktiken sowie organisatorische Strukturen setzen. Man kann öffentliche und private Institutionen unterscheiden, formale Institutionen und informelle, die den ungeschriebenen Kodex erwünschten sozialen Verhaltens reflektieren. Effektive wirtschaftliche Institutionen sind ein Reflex entsprechender politischer Institutionen (Rechtsstaatlichkeit, Gewaltenteilung, Kontrolle der Korruption, politische Instabilität, gute Regierungsführung), diese wiederum ein Ausfluss einer bestimmten politischen Machtverteilung und eines bestimmten Entwicklungsmodells, wobei sich empirisch geringe ethnische Fraktionierung, gegenseitiges Vertrauen in der Gesellschaft, ein breiter Mittelschichtenkonsens, mäßige Ungleichverteilung der Einkommen und das Fehlen eines ausgeprägten Dualismus als wachstumsfördernd erwiesen haben.1

Indien stand und steht bei Vergleichen institutioneller Qualität von Entwicklungsländern gar nicht so schlecht da; besser jedenfalls, als es seinem relativen Entwicklungsstand entspricht. Es übertrifft das schneller wachsende China, das die zumindest teilweise destabilisierende Demokratisierung noch vor sich hat, bei etlichen Indikatoren. Dies zeigt auch an, dass das Land von seinen politischen und sozialen Voraussetzungen her noch schneller wachsen könnte, wenn eine Reihe von Reformblockaden beseitigt würden,2 mithin auch günstige Voraussetzungen aufweist, um alsbald Großmachtstatus zu erlangen. Das Land rangiert bei Freedom House als freies Land, bei den Indikatoren guter Regierungsführung teilweise im vorderen Bereich, bei den wirtschaftlichen Freiheiten, vor allem der Korruption und der staatlichen Regulierung freilich auf hinteren Rängen. Erstaunlich ist, dass sich die Qualität der Institutionen in Indien trotz rascher wirtschaftlicher Fortschritte nicht bessert, in einigen Bereichen (politische Stabilität, regulatorische Qualität) nach einschlägigen Rankings sogar leicht verschlechtert.

Der Zusammenhalt Indiens

Lange Jahre war weniger darüber spekuliert worden, ob Indien sozialen und wirtschaftlichen Fortschritt erreichen könne, sondern mehr darüber, ob angesichts der massiven sozialen, ethnischen, religiösen und kastenbezogenen Zerklüftungen, die sich teilweise in gewaltsamen Auseinandersetzungen niederschlugen, und angesichts von Bevölkerungsexplosion und verbreiteter Armut das Land überhaupt zusammengehalten werden könne. Daraus abgeleitete Katastrophenprognosen haben sich nicht bewahrheitet. Vielmehr beobachten wir seit annähernd 60 Jahren (mit einer Unterbrechung von 18 Monaten) einen geordneten Machttransfer auf der Ebene des Bundes und der Unionsstaaten, bei der die amtierende Regierung häufig abgewählt wurde, da die – oft armen und immer noch teilweise Illiteraten – Wähler von ihrem Wahlrecht effektiven Gebrauch machten. Separatistische Konflikte wurden oft produktiv beigelegt, militant ausgetragene Klassenkonflikte sind kaum zu beobachten und selbst die für den Zusammenhalt des Landes gefährlichen religiösen Konflikte sind während der Regierungsführung durch die hindunationalistische BJP (Bharatiya Janata Party)  einigermaßen im Zaum gehalten worden. Keine Frage, dass die Vielzahl und Intensität der gesellschaftlichen Konflikte andernorts zur dauerhaften Einschränkung der Demokratie oder gar zur Machtübernahme durch das Militär geführt hätte.

Versuchen wir die Ursachen dieser relativen Stabilität zu erkunden, fällt zunächst ins Auge, dass die Verteilung von Vermögen und Einkommen in Indien lange Zeit deutlich weniger ungleich war als etwa in Lateinamerika. Das Wachstum ging auch nicht zu Lasten der Landwirtschaft. Die Bauern profitierten vielmehr, nicht zuletzt aufgrund ihres Wahlentscheidenden Gewichts, von hohen öffentlichen Investitionen in die Bewässerung (im Zuge der „Grünen Revolution“), der Subventionierung von Produktionsinputs (Düngemittel, Strom, Kredite), der Abschottung gegenüber dem Weltmarkt und dem Aufkauf ihrer Produkte zu einigermaßen stabilen und lohnenden Preisen. Zweifelsohne zogen daraus eher die Wohlhabendären Bauern Nutzen; allerdings ist die Bodenkonzentration in Indien gering, Kleinstbauern verdingen sich überdies meist bei ihren reicheren Nachbarn als Pächter. Drängenderes Problem ist, dass die Betriebsgrößen in Indien drastisch gefallen sind und die Landlosigkeit massiv zugenommen hat. Da die Landwirtschaft aus politischen Gründen von Reformen bislang ausgespart wurde, verharrt sie seit einigen Jahren im Zustand relativer Stagnation; die Schere zur Entwicklung von Industrie und Dienstleistungen öffnet sich also, was auch die Abwanderung in die metropolitanen Slums fördert. Das Potenzial der Landwirtschaft zur Absicherung gegen Armut und Ungleichheit hat sich damit erschöpft.

Im industriellen Bereich hatte die bis Anfang der neunziger Jahre verfolgte binnenorientierte, kapitalintensive Entwicklung nur zu einer schwachen Zunahme der vergleichsweise privilegierten Arbeitsplätze im organisierten, also vom Arbeitsrecht erfassten Bereich geführt. Seit der Liberalisierung der Wirtschaft beobachten wir eine deutliche Auseinanderentwicklung der Löhne zugunsten der besser qualifizierten Arbeitskräfte. Der staatliche Sektor, lange Zeit Arbeitsmarktpuffer, büßt diese Funktion langsam ein; um die relativ weniger werdenden, aber nach wie vor materiell privilegierten Arbeitsplätze dort ist ein heftiger Wettbewerb im Gange, der in Indien (wie beim Hochschulzugang) auf der Basis von Reservierungsquoten für die Niedrigkastigen und die Stammesangehörigen ausgetragen wird. Dabei sind diese Quoten im Wettbewerb der Parteien so weit hochgeschraubt worden, dass Angehörige höherer Kasten in ihren Karrierechancen empfindlich behindert werden. Die stabilisierenden Effekte milder personaler Ungleichverteilung in Indien erodieren; dies gilt überdies auch für die regionale Verteilung. Bis Anfang der neunziger Jahre unterlagen auch private industrielle Investitionen staatlicher Lenkung; seither sind die Unionsstaaten selbst dafür verantwortlich, Investoren attraktive Bedingungen zu bieten. Dies hat erwartungsgemäß dazu geführt, dass die Unionsstaaten mit besseren Standortfaktoren und arbeitgeberfreundlicher Politik (etwa bei der Anwendung und Ergänzung der relativ rigiden Arbeitsgesetze) in weit höherem Maße Investitionen angezogen und sich die regionalen Wachstumsdifferenzen in Indien deutlich erhöht haben. Im internationalen Vergleich sind diese Differenzen aber noch relativ moderat.3

Absolut Armen ist mit Demokratie allein nicht geholfen, weil diese die Betroffenen in klientelistischer Abhängigkeit zu den Eliten hält. Es ist unbestritten,  dass in Indien diese Art von Armut noch weit verbreitet ist (nach offiziellen Angaben 26 Prozent der Bevölkerung), sie hat aber in den achtziger und neunziger Jahren deutlich abgenommen – seit den wirtschaftlichen Reformen eher noch schneller als vorher. Armutsprogramme der Regierung hatten daran geringen Anteil, weil sie wenig zielgruppenorientiert waren und hohe Streuverluste aufwiesen. Die Armutsverringerung hätte noch deutlicher ausfallen können, wenn die Landwirtschaft dereguliert worden und die besonders armen Unionsstaaten reformfreudiger gewesen wären.4 Zur gleichen Zeit hat sich die Bevölkerungsvermehrung deutlich reduziert (auf 1,4 Prozent pro Jahr), sie ist vor allem in den ohnedies rückständigen Regionen noch ein Problem. Gegen die Unterprivilegierung von Frauen, deren Bevölkerungsanteil in Indien wegen Abtreibung und Unterernährung von Mädchen weltweit am niedrigsten ist, beginnen sich Frauengruppen verstärkt aufzulehnen; dies ist aber eher ein Phänomen der oberen Mittelschicht.

Die zersplitterte Gesellschaft

Ethnische und sprachliche Fraktionierung ist in vielen Entwicklungsländern eine Konfliktquelle ersten Ranges, in Indien eher ein Stabilitätsfaktor. Das hat damit zu tun, dass die gesellschaftliche Zersplitterung so groß ist, dass kaum gemeinsame Frontbildungen vorstellbar sind, die den Zusammenhalt des Staates insgesamt gefährden. Die gesellschaftlichen Zerklüftungen wie Sprache, Religion und Kastenzugehörigkeit überschneiden sich meist und überlagern sich selten. Keine Ethnie in Indien hat beherrschenden Einfluss, diese sind vielfach nach Kasten, Religion und sozioökonomischen Merkmalen geschieden. Der Hinduismus ist zwar die dominante Religion, wirkte aber wegen der Aufteilung in Tausende von Kasten und wegen des hohen Anteils von Unterkastigen und Stammesangehörigen lange nicht als einheitsstiftendes Moment. Zudem kennt er regional je unterschiedliche Kastengruppierungen und -hierarchien. Ethnoreligiöse Konflikte hatten in Indien also zwangsläufigen dispersen und nicht landeseinheitlich fokussierten Charakter, konnten in Isolation voneinander unterdrückt oder gar gelöst werden.

Mit dem Aufstieg des Hindunationalismus in den neunziger Jahren zeichnet sich aber eine Erosion dieses eingebauten Stabilisierungsfaktors ab. Der Aufstieg erklärt sich aus der wachsenden parteipolitischen Mobilisierung der Muslime (bei fortgesetzter faktischer sozialer Diskriminierung), die immerhin etwa 13 Prozent der Bevölkerung stellen, und der angeblichen staatlichen Verhätschelung der Minderheiten (Muslime und Niedrigkastige) durch Reservierungen und Akzeptanz ihres Zivilrechts. Damit, so die Nationalisten, werde das Hindutum als Leitkultur geschmälert. Interessant ist, dass die Trägergruppen des Hindunationalismus eher die besser gebildeten, wohlhabenderen und sozial mobilisierten Schichten sind, die sich gegen die politisch induzierte Erosion ihrer Privilegien zur Wehr setzen. Sie sind lokal kaum noch verwurzelt, vielleicht deshalb auch anfälliger und werden mit fortgesetzter Entwicklung des Landes zwangsläufig verstärkten Zulauf haben. Ethnische und sozioökonomische Differenzen allein erklären keine Konflikte; diese können vielmehr dann aufgefangen werden, wenn effektive politische Institutionen sie kanalisieren und es genügend interethnische oder -religiöse Kooperation (soziales Kapital) auf lokaler Ebene gibt. Zusammenstöße zwischen Hindus und Muslimen5 konzentrieren sich weitgehend auf die Städte und da auf solche, wo die Angehörigen religiöser Gemeinschaften kaum noch alltäglich kommunizieren und kooperieren müssen. Indien weist zwar eine lebendige, aber relativ flache Zivilgesellschaft auf: nur 13 Prozent der Bevölkerung waren in den neunziger Jahren in Verbänden und Vereinen organisiert,6 die zudem oft nach ideologischen und parteipolitischen Linien gespalten sind. Dort gibt es nicht allzu viel Raum für Begegnungen etwa zwischen den Angehörigen der Religionsgruppen, die sich im Zuge der wirtschaftlichen Dynamisierung (von der zwangsläufig die im Durchschnitt weit besser gebildeten Hindus stärker profitieren) auch sozioökonomisch auseinander entwickeln. Versuche, das Zurückfallen der Muslime durch zusätzliche Reservierungsquoten zu bremsen, sind eher konfliktverschärfend.

Die Macht der Demokratie

Die Bewahrung der Demokratie in Indien muss als größte Errungenschaft nach der Unabhängigkeit gelten. Sie hat sich gegen widrige Umstände behauptet und Theorieansätze in Frage gestellt, die als Vorbedingungen demokratischer Nachhaltigkeit höheres Entwicklungs- und Bildungsniveau, ethnische Homogenität und das Vorhandensein einer breiten unternehmerischen Mittelschicht postulieren.7 Machtausübung wird heute allein durch regelmäßige, freie und faire Wahlen legitimiert, die jahrzehntelang friedliche Machtwechsel möglich gemacht haben. Keine relevante gesellschaftliche Gruppe verfolgt heute ihre Interessen außerhalb der demokratischen Instanzen. Politische Vetomächte sind kaum auszumachen, das Militär unterliegt strikter ziviler Kontrolle und hat auch nie Absichten gezeigt, die Macht in diesem gesellschaftlich so zersplitterten Staat ausüben zu wollen. Die Wahlbeteiligung hat sich stetig erhöht (auf rund 60 Prozent), wobei vor allem die Unterprivilegierten ihr Wahlrecht ausüben und auch glauben, dass ihre Stimme Gewicht hat. So falsch ist diese Einschätzung nicht: Erstens wird über die wesentlichen gesellschaftlichen Fragen nur durch gewählte Amtsträger entschieden; zweitens hat die Staatswirtschaft immer noch Gewicht (es gibt also etwas zu verteilen); drittens haben die Parteien dem Stimmgewicht der ärmeren Schichten dadurch Rechnung getragen, dass sie deren Elite bei der Aufstellung in Wahlkreisen zunehmend berücksichtigten, so dass diese Schichten weitgehend nach ihrem Bevölkerungsanteil vertreten sind; und viertens haben sie diesen allgemeine oder gruppenbezogene Wohltaten zukommen lassen, die sich etwa im zunehmenden Anteil der Subventionen am Staatshaushalt niederschlugen.8 Kehrseite der letztgenannten Faktoren ist, dass die Parteien zunehmend zu Allianzen von Kastenführern degenerierten, der innerparteiliche Klüngel und die Beutejägerei zunahmen, die politische Instabilität durch Seitenwechsel der politisch zu kurz Gekommenen zunahm und die Regierungsführung litt. Der eigentlich erwünschte, stärker inklusive Charakter der indischen Demokratie hat also durchaus seine Schattenseiten. Allerdings verhinderte er in Kombination mit der schon angesprochenen Gruppenvielfalt, dass extremistische politische Positionen mehrheitsfähig wurden. Schon die lange Zeit auf allen Ebenen regierende Kongresspartei war dadurch zu einer Politik der Mitte gezwungen, die auch auf den Einbezug der Minderheiten – Muslime, Christen, Kastenlose, Stammesangehörige, immerhin ein Drittel der Bevölkerung – angewiesen war. Notwendige Folge davon war auch die organisatorische Stärkung und Institutionalisierung der Partei. Noch viel stärker erwies sich der Zwang zur Mitte nach dem Ende der Vorherrschaft der Kongresspartei, dem Aufstieg der Regionalparteien und dem Zwang zur Bildung von Koalitionen mit zahlreichen Mitgliedern ab 1998. Die Koalitionslogik zwang auch die hindunationale BJP, von einigen ihrer Lieblingsprojekte (Einschränkung der Autonomie Kaschmirs, Hinduisierung des Bildungswesens etc.) Abstand zu nehmen. Schattenseite dieser Entwicklung ist die zunehmende programmatische Schwammigkeit der Parteien und ihre recht prinzipienlose Wahrung des Machterhalts.

Der Aufstieg der Regionen

Die bewusste Option der Unabhängigkeitsbewegung für eine föderale Staatsstruktur, später ergänzt durch einigermaßen effektive lokale politische Körperschaften, hatte und hat politisch enorm stabilisierende Funktion. Sie erlaubte es, regionalen Interessen, Loyalitäten und kulturellen Besonderheiten Ausdruck zu schaffen und den lokalen Eliten ein politisches Betätigungsfeld zu bieten, ohne die Integrationsfähigkeit der Zentrale zu gefährden. Dazu dienen die Abgrenzung der Gesetzgebungskompetenzen (die den Unionsstaaten ein vergleichsweise breites, basisnahes Aktionsfeld belässt) und Interventionskompetenzen der Zentrale beim Zusammenbruch von Recht und Ordnung, im Fall des Mehrheitsverlustes einer Landesregierung oder bei der Zuweisung zentraler Mittel. Die Schaffung neuer Unionsstaaten (oder autonomer Gebiete) und die Zuweisung von Fördermitteln ist denn auch das bevorzugte Mittel klug agierender Unionsregierungen gewesen, um auch separatistisch agierende lokale Eliten einzubinden und die entsprechenden Konflikte zu pazifisieren. Dieses Stabilisierungsinstrument hat ab den siebziger Jahren erheblich unter der politisch motivierten Aushebelung einer ganzen Reihe von (zur Unionsregierung in Opposition stehenden) Landesregierungen Schaden gelitten. Dabei wurden in politisch unverantwortlicher Weise sich anbahnende separatistische Konflikte im Pandschab, in Kaschmir und im Nordosten Indiens verschärft.9 Diese Phase ist heute vorüber. Die Schaffung neuer Unionsstaaten, Verhandlungen mit Aufständischen und die Zuweisung von Entwicklungsressourcen sind wieder zu Mitteln der Wahl geworden. Dies wurde durch den rasanten Aufstieg der Regionalparteien erzwungen, die heute etwa ein Drittel der Abgeordneten stellen und ohne die keine (Koalitions-)Regierung in Neu Delhi gebildet werden kann. Selbst die hindunationale BJP sah sich in der Zeit ihrer Regierungsführung (1998–2004) genötigt, sich von einheitsstaatlichen Vorstellungen zu verabschieden und stattdessen eher eine stärkere Kompetenzübertragung auf die Unionsstaaten zu propagieren. Politisch motivierte Absetzungen von Landesregierungen stoßen sich heute auch stärker an einem Urteil des Obersten Gerichtshofes von 1994, das eine präzise Begründung für die Entlassung von Landesregierungen fordert. So droht der föderalen Struktur Indiens heute nur durch die zunehmende fiskalische Knappheit jener Unionsstaaten Gefahr, die ohnedies ihren Aufgaben nicht mehr gerecht werden und von (abnehmenden) Subsidien der Zentrale abhängig sind. 

Leistungsschwach, hoffnungslos überbesetzt und korruptionsanfällig ist nach wie vor die staatliche Verwaltung – auf nahezu allen Ebenen. Entsprechend notleidend ist der Zustand der staatlichen Dienste und der öffentlichen Infrastruktur, mit Ausnahme der elitären Institutionen. Aus dem primären staatlichen Bildungs- und Gesundheitssystem haben sich aber die privilegierten Inder zurückgezogen, indem sie die Dienste privater Anbieter nutzen; diese schießen weitgehend unreguliert wie Pilze aus dem Boden. Da sich damit der Druck auf bessere staatliche Leistungen mindert, ist kaum Änderung in Sicht.

Zieht man die Summe der bisherigen Überlegungen, so zeigt sich, dass die politisch-institutionellen Vorkehrungen in Indien zum Einschluss einer Vielzahl gesellschaftlicher, auch unterprivilegierter Gruppen und zur Wahrung des inneren Friedens so schlecht nicht sind; trotz aller Abstriche im Einzelnen haben sie den Test der Zeit bestanden. Das ist angesichts der schwierigen Rahmenbedingungen keine belanglose Leistung. Jedoch haben in dem Maße, wie das politische System stärker inklusiven Charakter gewonnen und neue Gruppen integriert hat, Konkurrenz um politische Ämter und damit politische Instabilität, klientelistische Verteilung von Patronage und Korruption eher zugenommen, weil sich daran breitere Schichten beteiligten. Die Vertiefung der Demokratie war also nicht ohne einen gewissen Verlust an politischer Stabilität zu haben, auch nicht ohne eine gewisse Beeinträchtigung guter Regierungsführung.10 Mit der Modernisierung des Landes erodieren auch die geschilderten, gleichsam eingebauten gesellschaftlichen und politischen Stabilisatoren; der Einbau neuer bedarf vorsichtiger und überlegter politischer Steuerung. Die innere Entwicklung des Landes sieht sich damit neuen Herausforderungen gegenüber, die ein allzu forsches Reformtempo verbieten.

Prof. Dr. JOACHIM BETZ, geb.1946, ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am German Institute of Global and Area Studies (GIGA) in Hamburg. Im Auftrag der Fritz-Thyssen-Stiftung forscht er derzeit über „Parteien in Indien“.

  • 1. Daron Acemoglu, Simon Johnson und James Robinson: Institutions as the Fundamental Causes of Long-Run Growth, NBER Working Paper 10481, Cambridge, Mass. 2004.
  • 2. Dani Rodrik und Arvind Subramanian: Why India Can Grow at 7 Percent a Year or more: Projections and Reflections, IMF Working Paper 047118, Washington D.C. 2004.
  • 3. World Bank: India. Inclusive Growth and Service Delivery: Building on India’s Success, Washing- ton, D.C. 2006.
  • 4. Montek S. Ahluwalia: Lessons from India’s Economic Reforms, in: Timothy Besley und Roberto Zagha (Hrsg.): Development Challenges in the 1990s. Leading Policymakers Speak from Experience, Washington und New York 2005, S. 189–203.
  • 5. Ashutosh Varshney: Ethnic Conflict and Civil Life. Hindus and Muslims in India, New Haven und London 2002.
  • 6. Pradeep K. Chhibber: Democracy without Associations. Transformation of the Party System and Social Cleavages in India, Ann Arbor 2001.
  • 7. Atul Kohli: Introduction, in: Atul Kohli (Hrsg.): The Success of India’s Democracy, Cambridge 2001, S. 1–19.
  • 8. Kanchan Chandra: Why Ethnic Parties Succeed. Patronage and Ethnic Head Counts in India, Cam- bridge 2004.
  • 9. James Manor: Center-state relations, in: Atul Kohli (Hrsg.): The Success of India’s Democracy (Anm. 8), S. 78–102.
  • 10. Shalendra D. Sharma: Indian Politics, in: Sumit Ganguly und Neil DeVotta (Hrsg.): Understan- ding Contemporary India, New Delhi usw. 2003, S. 63–92.

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