Institutionalisierte Ungleichheit

Wohin steuert die internationale Staatenwelt im 21. Jahrhundert?

1. July 2007 - 0:00 | von Michael Zürn

Internationale Politik 7/8, Juli/August 2007, S. 21 - 31.

Kategorie: Recht, Internationale Politik/Beziehungen

Zwei disparate Entwicklungen prägen die heutige Weltordnung: Die unipolare Dominanz der USA einerseits, die wachsende Bedeutung globaler Normen andererseits. Zusammen betrachtet, ergibt sich das Bild eines rechtlich stratifizierten Mehrebenensystems, in dem das Grundprinzip des Rule of Law – souveräne Gleichheit – unterminiert wird.

Kaum jemand bestreitet heute noch, dass der Fall der Berliner Mauer einen Umbruch in der Weltpolitik anzeigte. Sicherlich wurden die größten Hoffnungen enttäuscht, und die schlimmsten Befürchtungen traten auch nicht ein. Weder das Wunschbild eines friedlichen Gesamteuropas demokratischer Staaten noch die gezeichnete Horrorvision einer Rückkehr ungezügelter Machtpolitik auf dem europäischen Kontinent wurde Realität. Einerseits erweist sich der Prozess der Demokratisierung als schwierig, prekär und keineswegs nur friedvoll. Andererseits strebt Deutschland nicht nach Nuklearwaffen, um Frankreich und Großbritannien abzuschrecken. Gleichwohl haben sich die Strukturmerkmale der Weltpolitik nachhaltig verändert. Darin besteht weitgehend Einigkeit. Uneinigkeit herrscht darüber, welche Änderungen entscheidend sind und in welche Richtung sich das internationale System derzeit entwickelt.

Für viele ist der Fall der Berliner Mauer nämlich nicht das Ereignis, das den Wandel verursachte. Der Mauerfall steht in dieser Sicht vielmehr als Zeichen dafür, dass das künstliche Festhalten an politischen Grenzen im Zeitalter der Globalisierung zum Scheitern verurteilt war. Aus dieser Sicht ist der real existierende Sozialismus weder an der Reaganschen Hochrüstungspolitik noch an seinen immanenten Widersprüchen gescheitert, sondern schlicht an den unvorhersehbaren Herausforderungen, die mit der Globalisierung gesellschaftlicher Transaktionen verbunden sind. Ohne die Effizienzgewinne des Welthandels mit Waren und Kapital lässt sich demnach kein wettbewerbsfähiges Wirtschaftssystem organisieren. Die Unterlegenheit kann auch nicht verborgen bleiben; die Informationsflüsse können angesichts des Internet und der globalen Medien politisch nur noch mit unverhältnismäßigem Aufwand und zudem nur äußerst lückenhaft kontrolliert werden. Auch viele Sicherheits- und Umweltprobleme können durch nationale Politiken allein nicht in den Griff bekommen werden und brauchen eine gesellschaftlich abgestützte internationale Kooperation. Im Zeitalter der gesellschaftlichen Denationalisierung können daher nur einigermaßen offene Staaten bestehen. Aber auch sie verlieren an relativer Bedeutung. Demnach führt die Globalisierung generell zu einer Schwächung der politischen Effektivität von Nationalstaaten und zu einer Relativierung der Bedeutung der internationalen Staatenwelt. In den Worten von Ernst-Otto Czempiel: Die Gesellschaftswelt beschränkt zunehmend die Macht der Staatenwelt. Das internationale Staatensystem bekommt also Gesellschaft.1

Die neuen politischen Akteure sind in aller Munde: Multinationale Unternehmen, transnationale Nichtregierungsorganisationen, private Schiedsgerichte, transnationale Protestbewegungen, „global public networks“ heißen diese neuen Spezies der Weltpolitik. Sie wirken allesamt an einer Form der politischen Steuerung jenseits des Nationalstaats mit. Dabei kooperieren transnationale Konzerne (TNCs) in privatwirtschaftlichen Regimen wie etwa bei branchenweit gültigen Codes of Conduct, oder es schließen sich privatwirtschaftliche mit zivilgesellschaftlichen Akteuren in Netzwerken zusammen. Beispiele für solche privaten Formen transnationalen Regierens sind etwa die „International Chamber of Commerce“, das „International Accounting Standards Board“ (IASB) oder die zahlreichen Verhaltenskodizes (Codes of Conduct) und Zertifizierungssysteme („Forest Stewardship Council“, „Rugmark“ etc.). Eine andere Form der Kompensation abnehmender staatlicher Handlungseffektivität besteht in der gemeinsamen Erbringung von Governance-Leistungen durch Staaten und nichtstaatliche Akteure innerhalb so genannter Public Private Partnerships.

Beispiele für solche privat-öffentlichen Modelle sind die ICANN, der Global Fund zur Bekämpfung von HIV, Tuberkulose und Malaria, der „Global Compact“ oder der Kimberley-Prozess. In all diesen Fällen erbringen gesellschaftliche Akteure Regelungsleistungen oder produzieren öffentliche Güter auf der transnationalen Ebene, die von Staaten nicht oder nicht allein bereitgestellt werden können. Dass diese neuen Formen der politischen Steuerung jenseits des Nationalstaats von vielen nicht nur als Randerscheinungen gesehen werden, zeigt sich vielleicht am besten daran, dass schon darüber diskutiert wird, ob die politische Einflussnahme nicht gänzlich besser über den Markt als über demokratische Prozesse erfolgen könnte. Noreena Hertz etwa fragt: „Better to shop than to vote?“ und beantwortet diese Frage positiv. „It is because of the fact that instead of showing up at the voting booth to register their demands and wants, people are turning to corporations. The most effective way to be political today is not to cast your vote at the ballot box but to do so at the supermarket or at a shareholder’s meeting. Why? Because corporations respond.“2

Eine erste Entwicklungsoption für das internationale System ist also das Entstehen einer globalen Zivilgesellschaft, die sich von der Dominanz der Staaten löst. Es wird in diesem Zusammenhang von einem „selbst geschaffenen Recht der globalen Zivilgesellschaft“3 und von „private authorities, not trace-able to the command (...) of the state“4 gesprochen. Die Entstehung effektiver Steuerungsmechanismen auf der transnationalen Ebene ist allerdings enorm voraussetzungsvoll. Bei den Strategien unternehmerischer Selbstbindung entsteht immer das Kollektivgutproblem, da kein Akteur sicher sein kann, dass alle Wettbewerber die gleichen Bindungen eingehen und vor allem einhalten. Daher hat die Praxis der zivilgesellschaftlichen Selbstbindung voluntaristischen Charakter. Auch der Markt kann nur bedingt als Mechanismus zur Sanktionierung der Missachtung solcher Codes of Conduct dienen. Informationsprobleme führen dazu, dass zumeist nur konsumentennahe Produkte mit Markenimage in den Blick geraten und dass staatliche Rahmensetzungen notwendig werden. So besteht also die reale Gefahr, dass die Einbindung der Wirtschaftsunternehmen sich auf Strategien der einzelwirtschaftlichen Reputationspflege und prophylaktischen Vertrauenswerbung beschränkt. Flächendeckende und effektive Steuerung durch „private authorities“ ist daher kaum zu erwarten. Im Global Compact wirken gerade mal fünf Prozent der multinationalen Unternehmen mit. Klaus D. Wolf hält daher fest: „Private contributions to governance beyond the nation state can add to, but will not replace, public governance.“5 Auf die Rolle des Staates wird nicht gänzlich verzichtet werden können. Damit hängt die Effektivität transnationaler Regelungen wiederum von zwischenstaatlichen Einigungsprozessen ab. Eine Betrachtung des internationalen Staatensystems ist also notwendig.

Macht oder Normen?

Welche Entwicklung nimmt das Staatensystem? Die beiden wichtigsten Theorien der internationalen Beziehungen – Realismus und Institutionalismus – kommen zu stark unterschiedlichen Einschätzungen. Die einen sprechen nicht mehr nur von Bipolarität und Hegemonie, sondern von Unipolarität und Imperium; die anderen nicht mehr nur von internationalen Regimen und Institutionen, sondern von Global Governance und internationaler Rechtsstaatlichkeit. Diese dichotomische Gegenüberstellung vermengt aber mehrere Dimensionen. Zumindest zwei Dimensionen müssen unterschieden werden. Die erste Dimension erschließt sich durch die Frage, ob die Struktur des internationalen Systems durch Normen oder durch Macht geprägt wird. In einem machtgeprägten internationalen System orientieren sich Staaten fast ausschließlich an der eigenen Machterhaltung bzw. Machterweiterung. In einem komplett durch Normen gesteuerten internationalen System haben dagegen einige Grundnormen den verpflichtenden Charakter eines ius cogens und können gegen den Willen der Normabweichler durchgesetzt werden. Die Frage, wie die Macht im internationalen System verteilt wird, verweist auf die zweite Dimension. Die beiden Extrempole sind die komplette Gleichverteilung von Machtressourcen auf einer dezentralen Ebene auf der einen und ein zentrales Gewaltmonopol auf der anderen Seite. In der Kombination dieser beiden Unterscheidungen ergeben sich vier denkbare Zustände einer internationalen politischen Ordnung.

Das System einer Balance of Power bringt die Idealwelt der realistischen Theorie der internationalen Beziehungen zum Ausdruck. Schon der Zustand der Hegemonie kann in dieser Perspektive eigentlich nur ein vorübergehender Ausnahmezustand sein. Denn alle Staaten müssten das Interesse haben, sich gegen den mächtigsten Staat zu verbünden, um ein Gegengewicht zu bilden. Dementsprechend hat der amerikanische Publizist Charles Krauthammer in den frühen neunziger Jahren zunächst nur vom „unipolaren Moment“ gesprochen.6 Dieser Zustand hat sich aber in den letzten Jahren akzentuiert. Die Überlegenheit der USA bleibt frappierend. Sie geben beispielsweise mehr Geld für das Militär aus als die auf der Rangliste folgenden 18 Staaten zusammen. Das derzeitige internationale System kann zu Recht als unipolar bezeichnet werden. Freilich erwachsen insbesondere in Asien derzeit Konkurrenten mit einem enormen Potenzial: China vor allem, aber auch Indien und unter Umständen auch wieder Russland könnten sich in den nächsten Jahrzehnten so entwickeln, dass sich wieder ein multipolares System herausbildet. Ein Blick auf die Wachstumsdaten, die Technologieindikatoren und die militärischen Kapazitäten zeigt allerdings, dass auf absehbare Zeit die amerikanische Sonderstellung erhalten bleibt. Die Rückkehr zu einem multipolaren Machtsystem ist möglich, allerdings nicht in den nächsten 15 bis 20 Jahren. Und die sollen uns hier interessieren.

Wenn die unipolare Machtverteilung mehr als ein vorübergehender Moment ist, dann kann die Souveränität der schwächeren Staaten nicht mehr aufrechterhalten werden. Ein unipolares System hat – wie etwa Robert Kagan erklärt – „zu einer völlig natürlichen und vorhersehbaren Konsequenz geführt: Es erhöhte die Bereitschaft der USA, militärische Macht im Ausland verstärkt einzusetzen (...) – was sich in der Zunahme von militärischen Interventionen in Übersee am deutlichsten äußert“.7 Ein Staat mit stark überlegenen Machtressourcen, der von keiner Koalition anderer Staaten wirklich ausbalanciert werden kann, schwankt zwischen der Festschreibung von Regeln und Institutionen, die den Status quo der Dominanz zementieren, und der direkten Ausnutzung der Machtüberlegenheit im Sinne der Etablierung eines Rechts des Stärkeren. Im Ergebnis wird das eherne Prinzip der souveränen Gleichheit der Staaten untergraben. In dem Maße, wie das imperiale Zentrum die peripheren Staaten kontrolliert und in die Gestaltung der inneren Angelegenheiten eingreift, spricht man dann von einem Imperium – einem hierarchischen System, in dem der imperiale Staat gleichsam die Letztkompetenz besitzt.

Was besagt die Vorstellung der Konstitutionalisierung jenseits des Nationalstaats? Auch in diesem Szenario wird die Letztkompetenz der Nationalstaaten ausgehebelt. Es geht hierbei aber nicht um die Herrschaft eines Zentrums über die Peripherie, sondern um eine Herrschaft des Rechts (Rule of Law), das fundamentale Grundrechte befördert, und im Normalfall dominiert das Recht auf der höheren das auf der niederen Ebene. Ein rechtlich stratifiziertes Mehrebenensystem schließlich ist mit Blick auf die internationale Ordnung bisher nicht beobachtet worden, es ergibt sich aber als logische Möglichkeit der oben vorgenommenen Unterscheidungen. Es sind also mindestens vier Zukunftsoptionen des internationalen Systems zu unterscheiden.

Vier Zukunftsoptionen

Die Entstehung einer globalen Zivilgesellschaft an den Staaten vorbei ist auf absehbare Zeit unwahrscheinlich. Die Rückkehr zu einem multipolaren Staatensystem ist – wenn überhaupt – erst langfristig denkbar. Zumindest für die Zwischenperiode sind daher zwei der genannten Szenarien besonders relevant: die These vom amerikanischen Imperium und die von der Konstitutionalisierung der Weltpolitik. Beide Diagnosen verweisen auf reale Entwicklungen. Sie greifen aber jeweils zu kurz. Es scheint vielmehr ein rechtlich stratifiziertes Mehrebenensystem zu entstehen.

Die wachsende Neigung der USA, ihre überlegene Macht gegebenenfalls auch unilateral einzusetzen, führte zu einer neuen Imperiumsdebatte. Im Rahmen der Debatte sind vor allem die Arbeiten von Niall Ferguson, Matthew Fraser sowie Charles S. Maier zu nennen.8 Hierzulande haben insbesondere Herfried Münkler und Ralph Bollmann über die USA als das neue Imperium geschrieben.9 All diese Analysen über das gegenwärtige internationale System eint der Blick auf die drastisch ungleiche Macht- und Einflussverteilung im internationalen System. Die These vom amerikanischen Imperium verweist also auf das Ende der souveränen Gleichheit und beruht auf der Beobachtung, dass die USA eine kolossale Machtüberlegenheit im internationalen System aufweisen, bereit sind, diese zur Durchsetzung ihrer Interessen einzusetzen und sich dabei durch internationale Normen nicht binden lassen wollen.

Eine genaue Analyse der gegenwärtigen Situation zeigt aber, dass bestimmte Kernmerkmale eines imperialen Systemzustands nicht zutreffen.10 Die Verwendung des Begriffs Imperium erfordert, dass das System hierarchisch organisiert ist. Derzeit scheint es aber keine Anzeichen dafür zu geben, dass die USA dauerhaft territoriale Kontrolle auf anderen Kontinenten ausüben möchten. Die USA haben in den letzten 60 Jahren viele Gelegenheiten zur Ausdehnung ihres Herrschaftsraums nicht wahrgenommen. Sie verzichten vielmehr explizit darauf, in den Ländern Einfluss zu nehmen, die reich sind und eine freie Marktwirtschaft im Rahmen einer parlamentarischen Demokratie etabliert haben. Mit anderen Worten: Dort, wo das ökonomische und politische System ähnlich funktioniert wie in den USA, verzichten diese auf politische Kontrolle und erkennen die Kompetenz des betreffenden Nationalstaats an. Das Ziel der amerikanischen Außenpolitik scheint nicht die eigene Ausdehnung zu sein. Man kann nun sicherlich das Bestreben, Macht ohne territoriale Verantwortung ausüben zu wollen, sehr kritisch kommentieren. Das derzeitige Rückzugsverhalten aus dem Irak wird genau aus dieser Perspektive beklagt. Jedenfalls erscheint es geradezu evident, dass das Ziel der amerikanischen Außenpolitik nicht die Ausdehnung, sondern gleichsam die eigene Vermehrung darstellt. Das ist einem Imperium aber wesensfremd.

Zum Zweiten ist das Imperium rechtlich ungebunden, zwischen Zentrum und Peripherie herrscht das Recht des Stärkeren. Wie lässt sich aber dann erklären, dass nur wenige andere Staaten der Welt so viel Abneigung, ja geradezu Angst vor autonomen internationalen Institutionen haben wie die USA, sich ihrer Etablierung bisweilen widersetzen und dabei manchmal eine so feine Gesellschaft wie Iran und Nordkorea nicht scheuen? In vielen Fällen gelang es den USA auch, sich der Bindungswirkung internationaler Institutionen zu entziehen. Seit 1945 sind von den USA nur 63 Prozent der multilateralen Verträge ratifiziert worden, die von mehr als der Hälfte aller Staaten unterzeichnet wurden, während die anderen Mitglieder der G-7-Gruppe eine durchschnittliche Ratifikationsrate von über 90 Prozent aufweisen.

Es gelang aber trotz des amerikanischen Widerstands auch in jüngerer Zeit, einige Einrichtungen wie etwa den „International Criminal Court“ oder den „Ottawa Landmine Ban“ als Resultat gemeinsamer Bemühungen einer Gruppe so genannter gleichgesinnter Länder („like-minded countries“) wie Kanada, Australien und einiger europäischer Staaten in Verbindung mit einer starken NGO-Bewegung ohne Unterstützung der USA und teilweise sogar gegen deren Widerstand durchzusetzen. Weitere Beispiele für bedeutende internationale Verträge alleine aus den 1990er Jahren, die keine Zustimmung der USA fanden, sind der Vertrag über das umfassende Verbot von Nuklearwaffentests „Comprehensive Test Ban Treaty“, das Kyoto-Protokoll und die Konvention zur biologischen Diversität. Ein Imperium hat aber gewiss keine Angst vor der Errichtung von imperiumsweit wirksamen Institutionen. Und falls doch Vorschläge auf den Tisch kommen sollten, die den Interessen des Zentrums nicht genügen, dann sollte es in einem Imperium auch nicht zu einer solchen Institution kommen. Und mehr noch: Auch die USA lassen sich in der Tat durch internationale Institutionen mit einer gewissen Autonomie binden. Bernhard Zangl zeigt in einer vergleichenden Studie überzeugend auf, wie die Bindungskraft der Regeln des internationalen Handelsregimes im Zuge von dessen Verrechtlichungsschub für die USA zunahm.11 Man kann derzeit auch sehen, wie die Genfer Kriegsrechtskonventionen und die Menschenrechtskonvention via Supreme Court und via Kritik durch internationale Verbündete langsam eine gewisse Wirkung auf die Antiterrorpolitik der Bush-Administration entfalten. Dafür spricht auch, dass die Bush-Regierung nicht nur internationale Normen (mit allerdings mäßigem Erfolg) nutzt, um die eigene Politik zu rechtfertigen, sie arbeitet auch gezielt an der Veränderung dieser Normen. Michael Byers hat in verschiedenen Arbeiten überzeugend nachgewiesen, dass einige der heftig kritisierten Aktionen der amerikanischen Regierung viel besser als Ausdruck einer langfristigen Strategie des „legal change“ gedeutet werden können denn als unreflektierte, einfach rechtsignorierende Widerspiegelung kurzfristiger Interessenlagen.12 So gilt das Prinzip der präemptiven (im Gegensatz zur präventiven) Selbstverteidigung, das bereits von Außenminister George Shultz gegen großen internationalen Widerstand vertreten wurde, inzwischen wieder als völkerrechtlich vertretbar. Warum sollten die USA langfristige Auseinandersetzungen über die Inhalte des Völkerrechts austragen, wenn sie die internationalen Normen nicht ernst nähmen?

Die angeführten Beobachtungen und Entwicklungen sprechen gegen die These vom amerikanischen Imperium. Spricht das dafür, dass sich das internationale Staatensystem konstitutionalisiert? Das andere, also das institutionalistische Lager betont in der Tat die zunehmende Bindungskraft internationaler Normen. Nach zwei Jahrzehnten Regimeforschung kann nämlich auf der Grundlage einer Vielzahl von Untersuchungen das Fazit gezogen werden, dass internationale Normen und Regeln in Verbindung mit den entsprechenden Programmaktivitäten der internationalen Organisationen einen signifikanten Einfluss auf die Ergebnisse internationaler Politik ausüben. Vor diesem Hintergrund bildete sich in der Folge das Konzept „Global Governance“ heraus, das den Blick auf die Gesamtheit internationaler Regelungen lenkt und mithin die problemfeldspezifische Sichtweise internationaler Regime erweitert. Damit wurde die Problemlösungsperspektive der Regimeanalyse um eine ordnungspolitische Perspektive ergänzt.13 Die Hoffnung auf die Herausbildung einer so genannten „Weltinnenpolitik“ verstärkte sich mit den von den UN getragenen humanitären Interventionen und der Zunahme internationaler Streitbeilegungsinstanzen. Dementsprechend wird von einer „Internationalisierung der Rechtsstaatlichkeit“14 sowie einer Entwicklung hin zu einer Konstitutionalisierung der Welthandelsordnung15, des Völkerrechts16 und der transnationalen Governance17 gesprochen. All diese Argumentationen eint die Beobachtung, dass internationale Normen eine wachsende Bedeutung erlangen, zunehmend in Rechtsform gegossen werden und die traditionell verstandene Souveränität der Nationalstaaten aushebeln.

Trotzdem scheint mir auch die These von der Konstitutionalisierung der Weltpolitik nur bedingt plausibel. Die Beobachtungen und Entwicklungen, die von den Vertretern der Imperiumsthese angeführt werden, sprechen nämlich in der Tat dafür, dass die unipolare Machtverteilung zu einer Unterminierung souveräner Gleichheit führt. Die souveräne Gleichheit ist aber Voraussetzung für eine Konstitutionalisierung der Weltpolitik.

Um die These von der Unterminierung souveräner Gleichheit zu untermauern, reicht es nicht, auf Effekte rechtlicher Regelungen zu verweisen, die die Ungleichheit akzentuieren. Viele Kritiker der Weltbank und des IWF argumentieren seit langem, dass die Regelungen dieser Institutionen materielle Ungleichheiten verschärfen, statt sie abzubauen. Mit der Unterminierung souveräner Gleichheit ist auch weit mehr gemeint als nur die ausdifferenzierende Zuweisung von Rechten und Pflichten auf der Grundlage unterschiedlicher Leistungsfähigkeit. Eine solche differenzierte Zuweisung von Rechten und Pflichten kennt jede moderne Gesellschaft – nicht alle bezahlen dieselben Steuern – und auch seit jeher das internationale System. Die These von der rechtlichen Institutionalisierung von Ungleichheit verweist auf mehr: auf eine gleichsam dauerhaft festgeschriebene statt meritokratisch bestimmte Differenz der Rechte und Pflichten. Sie verweist auf Diskriminierung und auf eine systematisch ungleiche Anwendung des Rechts. Was spricht für eine solche These?

Zum einen gibt es eine ganze Reihe von internationalen Institutionen, in denen Staaten unterschiedliche Rechte formal zugeschrieben werden. Von zentraler Bedeutung ist dabei der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen, der den fünf permanenten Mitgliedern ein Vetorecht einräumt, das ihnen zunächst aufgrund der speziellen Verantwortung als Siegermächte zugebilligt wurde. Alle anderen UN-Mitglieder müssen in den Sicherheitsrat gewählt werden und haben kein Vetorecht. Da der Sonderstatus sich inzwischen aber im Wesentlichen durch den legitimen Besitz von Nuklearwaffen begründet und der internationale Nichtverbreitungsvertrag wiederum diese Sonderrolle de facto festschreibt, hat sich inzwischen eine schwer zu durchbrechende Klassenschranke gebildet. Da zudem die Aufhebung der Sonderstellung der Vetomächte genau an diesem Veto scheitern kann, ergibt sich eine gleichsam unumkehrbare Privilegierung.

Zu dieser Tendenz einer formalen Anerkennung von Ungleichheitsrechten tritt eine selektive Umsetzung der Regeln hinzu. Es haben sich insbesondere seit 1989 einige Normen und damit zumeist menschenrechtlich fundierte Interventionsgründe auf der Ebene der internationalen Gemeinschaft herausgebildet. Bei der Durchsetzung dieser Normen bleiben die UN aber weiterhin darauf angewiesen, dass einzelne Staaten – wie die USA im Golf-Krieg – bereit sind, vom Sicherheitsrat beschlossene friedenerzwingende Operationen mit ihren eigenen, entsprechend ausgerüsteten Streitkräften zu übernehmen. Es folgt daraus: Die Selektivität der neuen multilateralen Kriege ist strukturell angelegt.

Dem gleichheitsstrebenden Eigensinn des Rechts steht also das ressourcenbasierte Mächteungleichgewicht einer unipolaren Struktur gegenüber. Die sich abzeichnende Ordnung verletzt mithin ein Grundprinzip des Rule of Law, weil die enormen Machtungleichgewichte zwischen den Mitgliedern des Systems auf der Ebene der Nationalstaaten sich zunehmend in eine rechtliche Stratifikation übersetzen.

Im Ergebnis lassen sich also zwei parallele Entwicklungsrichtungen des Staatensystems beobachten. Zum einen haben sich ein Normensystem und Institutionenapparat jenseits des Nationalstaats entwickelt, die die Vorstellung der Territorialstaaten als oberster Autorität untergraben. Zum anderen verletzt diese Ordnung ein Grundprinzip des Rule of Law, weil sich das enorme Macht-ungleichgewicht zwischen den Nationalstaaten zunehmend in eine rechtliche Stratifikation übersetzt. Was wir also derzeit beobachten können, ist weder die Herausbildung eines echten, auf dem Rule of Law basierenden Konstitutionalismus jenseits des Nationalstaats noch die Herausbildung eines amerikanischen Imperiums. Es ist eine normhaltige Mehrebenenordnung, in die Ungleichheiten nicht nur de facto eingehen, sondern sich de jure niederschlagen. Der Gleichheitsgrundsatz wird dadurch systematisch verletzt.

Die realen Entwicklungen des internationalen Systems lassen sich daher am besten mit der Vorstellung eines rechtlich stratifizierten Mehrebenensystems in Einklang bringen, das sich durch fünf Merkmale auszeichnet:

  1. Es besteht aus bis zu fünf Ebenen (global, kontinental, national, regional, lokal), die netzwerkartig organisiert sind. Diese verschiedenen Ebenen bedingen sich gegenseitig, es gibt aber keine eindeutig dominante Ebene.
  2. Auf der zentralen Ebene der Mitgliedstaaten zeigt sich eine mehrstufige Hierarchie. Die USA sind in allen drei genannten Dimensionen (Regeln, Regelsetzung und -umsetzung) privilegiert. Die anderen Vetostaaten des Sicherheitsrats können sich jederzeit einer konsistenten Regelanwendung entziehen und können ihre Regelprivilegierung (Vetorecht) auch andersartig einsetzen. Ähnliches trifft im wirtschaftlichen Bereich auf die ökonomisch stärksten Mächte zu.
  3. Die Normen entfalten ihre Bindungswirkung in unterschiedlichem Ausmaß.
  4. Der normative Bezugspunkt ist die internationale Gemeinschaft.
  5. Es kann dabei aber nicht von einer Herrschaft des Rechts gesprochen werden, da teilweise der Regelungsgehalt, der Prozess der Regelungsentwicklung und die Regelanwendung nicht dem Grundsatz der Rechtsgleichheit folgen.

Die Bedeutung der globalen Zivilgesellschaft

Worin liegen die Ursachen der beschriebenen Entwicklung? Weshalb übersetzt sich die amerikanische Dominanz nicht in eine imperiale Struktur? Zunächst muss hier die innere Verfassung der USA genannt werden. Die außenpolitischen Restriktionen, die von einer etablierten rechtsstaatlich gebundenen Demokratie ausgehen, können kaum überschätzt werden. Die letzten Monate haben dies gezeigt. Es kommt ein zweiter Faktor hinzu – und damit kommen wir zurück zur wachsenden Bedeutung der globalen Zivilgesellschaft. Die Staatenwelt wird zwar von den USA dominiert. Die Staatenwelt als Ganzes hat aber an Macht gegenüber der transnationalen Gesellschaftswelt verloren. Die Staaten haben nun auch jenseits des nationalen Kontexts Gesellschaft erhalten. Es sind nicht selten die Wirkungsmechanismen dieser Gesellschaftswelt, die die USA an internationale Normen zu binden in der Lage sind. Die Machtüberlegenheit der USA wäre nahezu absolut, wenn es nur eine Staatenwelt gäbe, sie wird aber durch den Bedeutungszuwachs der Gesellschaftswelt wieder deutlich eingeschränkt. Der Weg zum Imperium wird durch die transnationale Zivilgesellschaft verbaut. Dabei beschränkt sich die Rolle der Gesellschaftswelt aber nicht auf das passive Verbauen: Sie selbst ist Triebkraft bei der Entwicklung souveränitätskonditionierender Normen. Zumindest einige der Interventionen der internationalen Staatengemeinschaft in zerfallenden Staaten erfolgten erst, nachdem transnationale Akteure erfolgreich einen über nationale politische Systeme vermittelten Druck aufbauen konnten.

Die erwachsende Norm der „responsibility to protect“ hat ihren Ursprung in der transnationalen Gesellschaftswelt. Der Druck der transnationalen Zivilgesellschaft besteht fort. Die Staatenwelt kann ihm allerdings aufgrund von Kapazitätsgrenzen nur bedingt stattgeben. Insofern könnte auch von einer Überdehnung internationaler Normen durch die Gesellschaftswelt gesprochen werden. Die Entwicklung von Doppelstandards ist nämlich eine häufig zu beobachtende Reaktionsform einer normativ überforderten Gemeinschaft. Insofern könnte in der spezifischen Kombination der Dominanz der USA in der Staatenwelt mit der relativen Stärkung einer transnationalen Zivilgesellschaft gegenüber der Staatenwelt eine plausible Erklärung für die beschriebenen Entwicklungen liegen, und zwar in doppelter Hinsicht: als Bremse für amerikanische Ambitionen, aber auch als Triebfeder für eine Überdehnung der Ansprüche an eine liberale Weltordnung.

Mit dieser Argumentation soll keinesfalls normativ Partei für eine institutionalisierte Ungleichheit ergriffen werden. Es ist hier vielmehr konzeptionell und empirisch argumentiert worden: Möglicherweise befinden wir uns weder auf dem Weg zu einem amerikanischen Imperium noch auf dem Weg zu einer Konstitutionalisierung des Völkerrechts oder einer globalen Zivilgesellschaft, sondern erleben die Entstehung eines rechtlich stratifizierten Mehrebenensystems, das Elemente aller Szenarien beinhaltet und so von niemandem angestrebt wird.

Prof. Dr. MICHAEL ZÜRN, geb. 1959, ist Direktor am Wissenschaftszentrum für Sozialforschung Berlin (WZB) und Dean der Hertie School of Governance. Er gründete den Bremer Sonderforschungsbereich „Staatlichkeit im Wandel“ und ist Mitglied des Senats der Deutschen Forschungsgemeinschaft.

  • 1. Vgl. Ernst-Otto Czempiel: Weltpolitik im Umbruch. Das internationale System nach dem Ende des Ost-West-Konflikts, München 1991.
  • 2. Noreena Hertz: Better to shop than to vote?, Business Ethics: A European Review, 3/2001, S. 190–193.
  • 3. Gunther Teubner: Global Bukowina: Legal Pluralism in the World Society, in: ders. (Hrsg.): -Global Law Without A State, Aldershot 1996, S. 3–28; Gralf-Peter Calliess: Grenzüberschreitende Verbraucherverträge, Tübingen 2006.
  • 4. Claire A. Cutler, Virginia Haufler und Tony Porter (Hrsg.): Private authority and international affairs, Albany, NY 1999, S. 367.
  • 5. Klaus D. Wolf: Private Actors and the Legitimacy of Governance Beyond the State. Conceptional Outlines and Empirical Explorations, in: Arthur Benz und Ioannis Papadopoulos (Hrsg.): Governance and Democratic Legitimacy: Transnational, European, and Multi-Level-Issues, London 2005, S. 222.
  • 6. Vgl. u.a. Charles Krauthammer: The Unipolar Moment, Foreign Affairs, 1/1991, S. 23–33.
  • 7. Robert Kagan: Of paradise and power. America and Europe in the new world order, New York, NY 2004, S. 141.
  • 8. Vgl. Niall Ferguson: Colossus: the price of America’s empire, New York, NY 2004; Matthew Fraser: Weapons of mass distraction: soft power and American empire, Toronto 2003 sowie Charles S. Maier: Among Empires. American Ascendancy and Its Predecessors, Cambridge, London 2006.
  • 9. Vgl. Herfried Münkler: Imperien. Die Logik der Weltherrschaft – vom Alten Rom bis zu den Vereinigten Staaten, Berlin 2005 und Ralph Bollmann: Lob des Imperiums. Der Untergang Roms und die Zukunft des Westens, Berlin 2006.
  • 10. Vgl. hierzu Michael Zürn: Institutionalisierte Ungleichheit. Jenseits der Alternative „Global Governance“ versus „American Empire“, Vorlesung am 31. Oktober 2006. WZB-Vorlesung 18, Berlin 2007.
  • 11. Bernhard Zangl: Die Internationalisierung der Rechtsstaatlichkeit. Streitbeilegung in GATT und WTO, Frankfurt a.M. 2006.
  • 12. Vgl. Michael Byers: Preemptive Self-Defense: Hegemony, Equality and Strategies of Legal Change, The Journal of Political Philosophy, 2/2003, S. 171–190; Michael Byers: War Law. Understanding International Law And Armed Conflict, New York, NY 2006.
  • 13. Vgl. Michael Zürn: Regieren jenseits des Nationalstaates. Denationalisierung und Globalisierung als Chance, Frankfurt a.M. 1998.
  • 14. Brun-Otto Bryde: Konstitutionalisierung des Völkerrechts und Internationalisierung des Verfassungsrechts, Der Staat, Bd. 42, 2003, S. 61–75.
  • 15. Meinhard Hilf: Die Konstitutionalisierung der Welthandelsordnung: Struktur, Institutionen, Verfahren, Berichte der Deutschen Gesellschaft für Völkerrecht, Bd. 40, 2003, S. 257–282.
  • 16. Thomas Cottier und Maya Hertig: The Prospects of 21st Century Constitutionalism, in: Max-Planck-Institut für Ausländisches Öffentliches Recht und Völkerrecht (Hrsg.): Max Planck Yearbook of United Nations Law, Bd. 7, Leiden 2003, S. 261-328.
  • 17. Christian Joerges, Inger-Johanne Sand und Gunther Teubner: Transnational Governance and Constitutionalism, Oxford, UK 2004.
 
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