Gut, dass wir darüber gestritten haben

Menschenrechtspolitik muss eingebettet sein in eine interessengeleitete Strategie

1. February 2008 - 0:00 | von Eric Gujer

Internationale Politik 2, Februar 2008, S. 84 - 90

Kategorie: Menschenrechte, Deutsche Außenpolitik, Institutionen & Recht, Humanitäre Intervention, Europäische Union, Wirtschaft & Finanzen, Deutschland, Europa, Mitteleuropa, Osteuropa

Wie müsste die vielbeschworene „werteorientierte“ Außenpolitik aussehen, um Erfolge zu zeitigen? Demonstrative Gesten ohne Folgen nützen wenig. Nachhaltige Menschenrechtspolitik muss eingebettet sein in eine außenpolitische Strategie, die an den eigenen Interessen orientierte und operativ auch umsetzbare Ziele verfolgt.

Vor ihrem Antrittsbesuch in Washington im Januar 2006 verkündete Bundeskanzlerin Angela Merkel, eine Institution wie das amerikanische Lager Guantánamo Bay dürfe auf Dauer nicht existieren. Mit den Gefangenen im Kampf gegen den Terrorismus müsse anders umgegangen werden. Kurz zuvor hatte sich Merkel bereits gegen die Gefangenenflüge der CIA ausgesprochen. Man attestierte der Kanzlerin, sich mutig gegen Menschenrechtsverletzungen der amerikanischen Geheimdienste gestellt zu haben.

Anderthalb Jahre später verhaftete die Polizei im Sauerland drei junge Muslime, die Sprengstoffanschläge auf Einrichtungen der US-Armee in Deutschland planten. Personen aus der Gruppe und ihrem Umfeld hatten sich zur Terrorausbildung in pakistanischen Lagern aufgehalten. Die Hinweise auf die Täter stammten von den amerikanischen Nachrichtendiensten, die ihre Informationen zum Teil von ihren pakistanischen Kollegen erhalten hatten. Das Bundesinnenministerium und die beteiligten Polizeibehörden lobten in höchsten Tönen die enge und vertrauensvolle Kooperation mit amerikanischen Stellen. Das ist deutsche Menschenrechtspolitik in Zeiten des Terrorismus: Merkel kritisiert Washington für völkerrechtlich zweifelhafte Sondergefängnisse und Methoden wie das „Waterboarding“, während der dem Kanzleramt unmittelbar unterstellte Bundesnachrichtendienst und das Bundeskriminalamt von den mit diesen Methoden und in diesen Gefängnissen gewonnenen Erkenntnissen profitieren.

Dasselbe Muster, nur ein anderer Adressat: In Moskau traf sich Merkel mit russischen Menschenrechtsaktivisten, zugleich unterschied sie sich im Ton beträchtlich von ihrem Amtsvorgänger Gerhard Schröder und dessen Lobhudeleien auf Präsident Wladimir Putin. Daraufhin hieß es, Merkel habe eine neue deutsche Russland-Politik eingeleitet. Doch tatsächlich herrscht Kontinuität in den deutsch-russischen Beziehungen von Kohl über Schröder zu Merkel. Stabilität im bilateralen Verhältnis, dieses Credo des Kalten Krieges, besitzt für alle Parteien nach wie vor oberste Priorität. Kritik an Moskau vernimmt man selten; so dauerte es während der deutschen EU-Ratspräsidentschaft lange, bis die Bundesregierung die russischen Attacken auf Estland wegen der Verlegung eines Kriegerdenkmals verurteilte. Russland ist der am schnellsten wachsende Exportmarkt der deutschen Wirtschaft und zugleich einer der wichtigsten Energielieferanten. Berlin und Moskau treiben unbeirrt das Projekt der Gaspipeline durch die Ostsee voran. Im Dezember drückte Außenminister Frank-Walter Steinmeier zufrieden in Moskau bei Gazprom auf einen Knopf, um symbolisch die Ausbeutung eines neuen Gasfelds zu starten.

Heuchelei und Gesinnungsethik

Es fällt nicht leicht zu erkennen, inwiefern die neue deutsche Menschenrechtspolitik aus mehr besteht als nur Worten und einem innenpolitischen Schlagabtausch, bei dem die Kontrahenten der Bundestagswahl 2009 schon einmal die Klingen kreuzen. Schon der Begriff „werteorientierte“ Außenpolitik ist seltsam diffus. Der Begriff ist eine Tautologie, denn jede Demokratie orientiert sich an bestimmten Wertvorstellungen und Grundprinzipien. Gemeint sind offensichtlich Rechte, die das internationale Recht heute sämtlichen Völkern zubilligt, wie das Recht auf nationale Selbstbestimmung, sowie die klassische Menschenrechtspolitik. Verschwommene Begriffe machen misstrauisch.

Will Menschenrechtspolitik nachhaltig sein, müssen den Worten Taten folgen. Sie muss eingebettet sein in eine außenpolitische Strategie, die an den eigenen Interessen orientierte und operativ auch umsetzbare Ziele verfolgt. Ein fundamentaler Gegensatz zwischen Menschenrechtspolitik und Realpolitik besteht nicht, soll sich das Eintreten für die Menschenrechte nicht in Heuchelei oder reiner Gesinnungsethik erschöpfen. So braucht Washington die deutsche Kritik an Guantánamo und den amerikanischen Geheimdienstmethoden nicht sonderlich ernst zu nehmen, solange die Bundesregierung durch ihr tägliches Handeln demonstriert, dass ihr der ungehinderte -Informationsfluss zwischen den Nachrichtendiensten wichtiger ist.

Das prägnanteste Anschauungsmaterial für das schwierige Verhältnis von Moral und Politik liefert noch immer der Kalte Krieg, als das Verhältnis zwischen dem Westen und Moskau in weit existenziellerer Weise als heute kompliziert war. Im Oktober 1972 brachte der amerikanische Senator Henry Jackson ein Amendment ein, wonach ein Land nur dann sämtliche Vorteile im Handel mit den USA genießen dürfe, wenn es seine Bürger nicht an der Auswanderung hindere. Dies richtete sich gegen die Sowjetunion, welche die Ausreise von Juden nach Israel kontingentierte. Zwei Jahre darauf wurde die Initiative des demokratischen Senators trotz des Widerstands der Regierung Nixon Gesetz, was den Applaus der amerikanischen Öffentlichkeit fand. So schrieb die New York Times, die Regierung dürfe nicht im Interesse von Handels- und Entspannungspolitik „das wichtige Anliegen der amerikanischen Bürger, überall auf der Erde für die Menschenrechte einzutreten, beiseite schieben“.

Die unmittelbaren Folgen des Amendments für die sowjetischen Juden waren kontraproduktiv. Die Zahl der Ausreisegenehmigungen, die 1968 bei 400 gelegen hatte und im Zuge der Entspannungspolitik bis 1973 auf 35 000 angewachsen war, ging zurück. Indem die jüdische Emigration nicht mehr Gegenstand stiller Diplomatie zwischen den Supermächten, sondern innenpolitisch motivierter Auseinandersetzungen in den USA war, wurde sie zur Prestigefrage für den Kreml. Henry Kissinger, Architekt der amerikanischen Entspannungspolitik und Anhänger einer Realpolitik im Geiste Metternichs, charakterisierte säuerlich seine menschenrechtsbewegten Kritiker wie folgt: Diese bestünden darauf, „man müsse jene allgemeinen Grundsätze ohne Wenn und Aber durchzusetzen suchen, und werteten alle Fragen nach der Realisierbarkeit solcher Forderungen als Zeichen mangelhafter Moral oder einer pessimistischen Geschichtsauffassung“. Kissinger hingegen verlangte, die Vereinigten Staaten dürften ihre nationalen Interessen nicht von Fortschritten bei der jüdischen Emigration abhängig machen. Und er fügte hinzu, die global angelegte, die sinosowjetische Rivalität ausnutzende Entspannungspolitik habe mehr für die Menschenrechte erreicht als einzelne isolierte Initiativen.

Naming and Shaming

Heute stellt sich die Frage, wie sich trotz eines repressiveren Klimas im Staate Putins und seiner Entourage von außen demokratische und pluralistische Werte propagieren lassen. Die Russische Föderation ist nicht die Sowjetunion; sie ist kein totalitärer Staat, der auf eine aggressive Ideologie mit Allmachtsanspruch gegründet ist. Während das Politbüro jede Kritik als ersten Riss in einer hermetischen Welt verfolgen musste, lässt der Kreml heute seine Gegner oft gewähren, solange diese bei der breiten Masse der Bevölkerung keine Resonanz finden. Putin akzeptiert, dass Treffen ausländischer Regierungschefs mit russischen Menschenrechtsaktivisten zu den Gepflogenheiten zeitgenössischer Diplomatie gehören. Er revanchiert sich, indem er süffisant mit den Regeln der Political Correctness spielt und die Einhaltung der Menschenrechte im Irak fordert. Der klassische Ansatz der Menschenrechtspolitik, heikle Themen öffentlich anzusprechen und durch symbolische Begegnungen oder Konferenzen nach dem Vorbild der OSZE diesen Druck zu verstärken, verpufft so. Russland ist Mitglied des Europarats, des traditionellen Hüters der Menschenrechte in Europa, doch an der Politik des Kremls – ob in Tschetschenien oder beim Aufbau der „gelenkten Demokratie“ – änderte dies nichts. Putin vermag ebenso zu rechnen wie die Verantwortlichen für Guantánamo Bay: Solange in der Praxis die Kontinuität deutscher Russland-Politik zu spüren ist, kann er mit einigen demonstrativen Gesten gut leben. Bloßes Naming and Shaming verfehlt gegenüber Adressaten wie Putin seine Wirkung.

Moderne Menschenrechtspolitik funktioniert am ehesten, wenn sie Bestandteil einer umfassenden Regionalpolitik ist. Wenn Deutschland als Partner wahrgenommen wird, der seine Interessen dezidiert verfolgt und notfalls einen Konflikt riskiert, wird es auch eher respektiert, wenn es so genannte weiche Themen anspricht. Gegenüber Russland lässt es die deutsche Politik parteiübergreifend immer wieder an dieser Entschlossenheit fehlen. In den neunziger Jahren hieß es, man müsse bei der NATO-Osterweiterung auf die russischen Befindlichkeiten Rücksicht nehmen, was in der Konsequenz auf ein russisches Vetorecht hinausgelaufen wäre. In der Gegenwart ist man in der Diskussion um das amerikanische Raketenabwehrsystem in Polen und Tschechien wieder gefährlich nahe daran, Moskau abermals ein solches Vetorecht zuzugestehen. Ein Stirnrunzeln in Moskau genügt meistens, um in Berlin heftige Debatten auszulösen, und meistens geht es in ihnen weniger um das, was Deutschland will, als um das, was „Moskau noch zuzumuten ist“. In der Praxis löst sich so der Gegensatz zwischen Menschenrechtspolitikern und Realpolitikern auf. Diejenigen, die sich selbst als Realpolitiker apostrophieren, lassen sich in ihrer Haltung gegenüber Moskau oft von recht idealistischen Vorstellungen leiten und propagieren den „Wandel durch Verflechtung“. Und diejenigen, die neuerdings idealistisch auf Werte pochen, betreiben faktisch eine Politik, in der es nüchtern um Gas und Öl, vor allem aber ganz realpolitisch um Stabilität im bilateralen Verhältnis geht. Der vielbeschworene Dissens zwischen Kanzleramt und Außenministerium verschwimmt auf diese Weise.

Nur wenn Deutschland eine eigenständige Regionalpolitik gegenüber den westlichen der ehemaligen Sowjetrepubliken, im Kaukasus und in Zentralasien verfolgt, kann es sich dort mit Aussicht auf Erfolg für Menschenrechte einsetzen. Gegenwärtig wirkt die deutsche Außenpolitik jedoch nicht, als habe sie klare Vorstellungen über den Umgang mit der Ukraine, geschweige denn über den mit Weißrussland. Die eigentliche Herausforderung für eine „werteorientierte Politik“ besteht darin, die Ukraine aus der russischen Einflusssphäre herauszulösen und einen Beitrag dazu zu leisten, Weißrussland den Weg in eine Zukunft ohne Lukaschenko zu ermöglichen. Für Zentralasien steht die gemeinsame Strategie der EU noch mehr auf dem Papier als dass sie Wirklichkeit wäre. Wenn die EU aber wie geplant einmal daran geht, etwa Studenten aus Zentral-asien durch breit angelegte Austauschprogramme mit westlichen Wertvorstellungen vertraut zu machen, dann ist dies eine eher langfristig angelegte, aber wirkungsvolle Menschenrechtspolitik. In der Gegenwart tut sich Berlin indes noch recht schwer damit, usbekische Menschenrechtsverletzungen anzuprangern. In den UN gehörte Deutschland im November 2006 zu den europäischen Staaten, die eine entsprechende Resolution ablehnten. Und im Jahr darauf setzte sich Berlin in der EU vehement für die Aufhebung der nach der Niederschlagung des Volksaufstands in Andischan verhängten Sanktionen ein. Die International Crisis Group bezeichnete sogar die Verhaftung und anschließende Freilassung der usbekischen Dissidentin Umida Nijasowa als politisches Theater, um Berlin einen Vorwand zu liefern, ein Ende der Brüsseler Sanktionen zu erreichen. Der Stützpunkt der Bundeswehr im usbekischen Termez ist gegenwärtig noch unverzichtbar, um das deutsche Truppenkontingent in Afghanistan zu versorgen.

Wer sich eine „werteorientierte Außenpolitik“ auf die Fahnen schreibt, kommt nicht umhin, seine Prioritäten zu erläutern. Gegenüber dem Regime in Taschkent hat offenkundig die Sicherung der Luftwaffenbasis in Termez Vorrang vor Menschenrechtserwägungen. Berlin betreibt also klassische Realpolitik. Dies ist legitim, in vielen Fällen sogar zwingend erforderlich, doch muss man sich dann der Anstrengung unterziehen zu erklären, in welchem Verhältnis sich Werte und Interessen befinden. Hierin besteht das eigentliche Manko des von Bundeskanzlerin Merkel neuerdings propagierten Kurses. Werte und Interessen stehen unvermittelt nebeneinander, und manchmal erscheint es reichlich zufällig, worauf jeweils der Akzent fällt. So ist nicht plausibel, weshalb der Empfang des Dalai Lama als Repräsentant des tibetischen Selbstbestimmungswillens eine diplomatische Minikrise mit Peking rechtfertigt, während man anderseits die chinesische Ausgrenzungspolitik gegenüber Taiwan akzeptiert – obwohl einen die eigene Geschichte lehrt, dass Konzepte wie die Hallstein-Doktrin langfristig zum Scheitern verurteilt sind.

Hehrer Anspruch

Letztlich gilt immer Kissingers Diktum, wonach auch die nobelsten menschenrechtspolitischen Anliegen gegenüber den eigenen nationalen Interessen nachrangig sind. Außenpolitik muss den Mut haben, Prioritäten und vor allem Posterioritäten offen auszusprechen. In einem anderen Land, in dem das sowjetische Imperium seine Spuren hinterlassen hat, in Afghanistan, fehlte der deutschen Außenpolitik dieser Mut. Als die rot-grüne Bundesregierung in den eigenen Reihen und in der Bevölkerung für eine deutsche Militärpräsenz in Afghanistan warb, tat sie dies nahezu ausschließlich mit idealistischen Argumenten.

Besonders häufig hörte man den Satz, man müsse die afghanischen Frauen vom Joch paschtunischer Stammesregeln befreien, welche die Taliban zu einem System allgemeiner Unterdrückung der weiblichen Bevölkerung ausgebaut hatten. In ihrem Kern war diese Argumentation ebenso ideologisch-missionarisch wie das Ziel der amerikanischen Neokonservativen, beginnend im Irak die undemokratischen Herrscher im Nahen Osten zu stürzen. Hier wie da ging es darum, eine fremde Gesellschaft nach eigenen Maßstäben umzugestalten. Nur dass die deutsche Öffentlichkeit sich am eigenen Sendungsbewusstsein nicht störte, während sie das amerikanische zutiefst ablehnt.

In der Praxis hat sich die deutsche Afghanistan-Politik von diesem hehren Anspruch längst verabschiedet. Die Förderung der Emanzipation genießt keinen Vorrang; solange die Lokalbevölkerung kooperiert, lässt man sie gewähren, auch wenn dies westlichen Vorstellungen von Aufklärung und Menschenrechten zuwiderläuft. Die NATO-Truppen sind vollauf damit beschäftigt zu verhindern, dass sich Afghanistan abermals zu einer Brutstätte des internationalen Terrorismus entwickelt. Für die Bundeswehr sind Frauenrechte keine toten deutschen Soldaten wert. Wo man, wie in der Polizeiausbildung, weniger auf Effizienz als auf Werte setzte und die Aspiranten ausgiebig in Polizeiethik schulte, erlitt man eine Schlappe. Nachdem die Bundesrepublik zunächst die Federführung bei der Polizeiausbildung übernommen hatte, stellt Innenminister Wolfgang Schäuble heute resignierend fest, wenn es um die praktischen Anforderungen an die Polizei gehe, dann seien wohl die Amerikaner besser geeignet. Obwohl Afghanistan ein westliches Protektorat ist, funktioniert der Export der Menschenrechte allenfalls ansatzweise. Doch die Bundesregierung und die wechselnden Koalitionen haben sich stets gescheut, diesen Wechsel zur Realpolitik einzugestehen. Die letzte programmatische Äußerung zum Thema Afghanistan stammt vom damaligen Verteidigungsminister Struck, der bemerkte, am Hindukusch würden deutsche Interessen verteidigt. Auch Bundeskanzlerin Merkel hat es trotz Blitzbesuch in Kabul bisher versäumt, Prioritäten und Posterioritäten einer „werteorientierten“ Politik am Hindukusch zu erläutern.

Amitai Etzioni, Professor für internationale Beziehungen an der George-Washington-Universität, plädiert für eine Außenpolitik, die sich ganz auf die Gewährleistung der eigenen Sicherheit konzentriert. Er argumentiert, Ziele wie Demokratisierung und gesellschaftliche Emanzipation ließen sich ohnehin nicht durchsetzen, weil der Westen seine Fähigkeit zum Nationbuilding in Ländern wie dem Irak und Afghanistan maßlos überschätze. Für die Bundesrepublik kann die Rückkehr zu einer machiavellistischen Interessenpolitik kein Weg sein. Doch was stellt sie dem Paradigma „Security first“ entgegen? Solange die Debatte über Werte und Interessen in der Außenpolitik nicht nur als Vorgeplänkel zum Bundestagswahlkampf 2009 geführt wird, hat sie durchaus Sinn. Als die Bundesrepublik noch unter der Kuratel der Westmächte stand, war ihre außenpolitische Reichweite beschränkt. Sie konzentrierte sich auf Innerdeutsches, den Ost-West-Konflikt und die europäische Einigung. Eine eigene Regionalpolitik betrieb sie nicht, Außenpolitik war in vielen Regionen nahezu identisch mit Außenhandelspolitik. Da die außenpolitischen Vorstellungen nur eingeschränkt einen Praxistest zu bestehen hatten, blühte ein hochfliegender Moralismus mit guten Ratschlägen vorzugsweise an die USA und simplen Parolen („Kein Blut für Öl“). Die Bundesrepublik fuhr mit dieser Methode gut, doch unter den veränderten Bedingungen des wiedervereinten Deutschlands funktioniert sie nicht mehr. Deutschland übernimmt weltweit Verantwortung; man beginnt, sich mit einer eigenen Regionalpolitik im Nahen Osten zu engagieren und gehört beispielsweise der EU-Troika im Atomstreit mit dem Iran an. Damit eröffnen sich neue Spannungsfelder, wenn etwa handelspolitische Interessen mit dem Ziel wirksamer Sanktionen gegen Teheran in Einklang gebracht werden müssen. Auch in diesem Fall entschied sich Berlin für Realpolitik und gegen gesonderte EU-Strafmaßnahmen neben dem bestehenden UN-Regime. In solchen beständigen Abwägungsprozessen liegen die eigentlichen Herausforderungen für eine „werteorientierte“ Außenpolitik, nicht in einzelnen symbolischen Gesten.

Da die Bundesrepublik in der Vergangenheit auf der internationalen Bühne zurückhaltend auftrat, entstand nur selten ein Konflikt zwischen wirtschaftlichen Interessen und außenpolitischen Anliegen. Gegenüber der Sowjetunion deckte sich der Wunsch nach Stabilität mit dem Ziel guter Geschäfte. Heute sind die Reibungsflächen zahlreicher: Die Unterstützung für die Ukraine im Gasstreit mit Moskau kollidierte mit der deutsch-russischen Energie-Entente; eine Regionalpolitik, die das russische Hegemoniestreben im Kaukasus und in Zentralasien einzudämmen versucht, provoziert notwendigerweise Gegenreaktionen im Kreml. Die internationale Wirtschaft folgte damals wie heute der Maxime des „rationalen Opportunismus“: Solange der Handel störungsfrei verläuft, akzeptiert man die politischen Verhältnisse so, wie sie sind. Mitte der neunziger Jahre sorgte das Gespann Jelzin-Tschernomyrdin mit Staatsanleihen für künstliches Wachstum in Russland.

Internationale Banken in Moskau verteidigten diese Politik, solange sie daran verdienten. Als die Spekulationsblase im Jahr 1998 platzte, wandte man sich schnell dem nächsten vermeintlichen Stabilitätsgaranten – Putin – zu. Vor einiger Zeit lobte die deutsche Energiewirtschaft den russischen Entschluss, Gas aus der Barentsee nicht wie vereinbart nach Amerika, sondern nach Europa zu liefern. Der Bundesregierung missfiel hingegen erkennbar, wie Moskau einmal mehr wirtschaftliche Entscheidungen nach politischem Gutdünken traf.

Jetzt, da Deutschland nicht mehr wirtschaftlich ein Riese und politisch ein Zwerg ist, werden sich solche Interessengegensätze häufen. Dieser Aspekt der „Werteorientierung“ betrifft zunächst die Politik – aber eben nicht nur. Die deutsche Wirtschaft macht jedoch nicht den Eindruck, als habe sie die Implikationen einer aktiveren Außenpolitik erkannt.


ERIC GUJER, geb.1962, ist Deutschland-Korrespondent der Neuen Zürcher Zeitung. Jüngste Veröffentlichung: „Schluss mit der Heuchelei, Deutschland ist eine Großmacht“, Edition Körber 2007.

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