Die Vereinten Nationen

Können wir auf sie verzichten?

1. November 2010 - 0:00 | von Thorsten Benner

Internationale Politik 6, November/Dezember 2010, S. 58-63

Kategorie: Vereinte Nationen, Humanitäre Intervention, Institutionen & Recht

Millennium-Entwicklungsziele, die nicht erreicht werden, Blauhelm-Missionen, die erfolglos bleiben, Reformen, die längst überfällig sind: Die Liste der Kritikpunkte an den Vereinten Nationen ist lang. Doch könnten wir in der heutigen Welt auf sie verzichten?

» In einer multipolaren Welt versinken die Vereinten Nationen in der Bedeutungslosigkeit «

Nicht so voreilig. Pünktlich zur Eröffnung der UN-Generalversammlung Ende September kündete die Frankfurter Allgemeine Zeitung vom Niedergang der Vereinten Nationen: „Multilaterale Zusammenschlüsse wie die G-8 und die G-20, in welchen die maßgeblichen Industrie- und Schwellenländer ohne den bürokratischen Wasserkopf der UN auskommen“, gewännen in einer multipolaren Welt an Bedeutung. Am East River in New York, dem Sitz der Vereinten Nationen, sei bestenfalls Stillstand zu vermelden. 

Dieses holzschnittartige Bild verkennt die entscheidenden Trends. In Wirtschafts- und Finanzfragen sind die UN in der Tat irrelevant, doch ist dies keine neue Entwicklung. Spätestens seit der Gründung der G-7 Mitte der 1970er und der starken Rolle des IWF in den folgenden Jahrzehnten war klar, dass die UN hier keine Rolle spielen. Dass heute ein kleines Forum wie der Basler Ausschuss für Bankenaufsicht mehr Bedeutung hat als der UN-Wirtschafts- und Sozialausschuss (ECOSOC), ist nur eine Fortschreibung dieser Entwicklung. Bundeskanzlerin Angela Merkel wollte diesen Trend vor zwei Jahren auf dem Höhepunkt der Finanzkrise mit dem Einsatz für eine Aufwertung des ECOSOC zu einem UN-Wirtschaftsrat analog zum Sicherheitsrat umkehren. Dieser Vorschlag ist jedoch wirkungslos verpufft; er fand selbst bei aufstrebenden Mächten wie Brasilien und Indien, die vorher gegen die Arroganz der G-8 gewettert hatten, wenig Unterstützung. Seit sie mit am G-20-Tisch sitzen, ist ihr Appetit auf die Aufwertung der UN in Wirtschaftsfragen deutlich geringer geworden. So bleibt UN-Generalsekretär Ban Ki-moon beim nächsten G-20-Gipfel im November selbst in seinem Heimatland nur der Platz am Katzentisch.

Doch in anderen Politikbereichen sehen die Trends ganz anders aus:  Etwa im Bereich Entwicklung, wo die UN mit den Millennium-Entwicklungszielen zumindest rhetorischer Fluchtpunkt sind. Zwar wird ein Großteil der Gelder über Weltbank, neue Fonds oder bilateral vergeben, doch spielt die UN-Familie mit ihren Sonderorganisationen wie UNICEF oder dem UN-Entwicklungsprogramm hier weiterhin eine gewichtige Rolle. Nicht zuletzt durch Initiativen wie dem Global Compact zur besseren Einbindung der Wirtschaft haben die UN hier Aufmerksamkeit geschaffen. Im Bereich humanitäre Hilfe und Friedenssicherung nimmt die Rolle der UN beständig zu. In der Nothilfe nach Katastrophen (wie jüngst in Haiti oder Pakistan) haben die UN die zentrale Mobilisierungs- und Koordinierungsfunktion. Im Bereich Friedenssicherung sind Zahl und Umfang der Einsätze im vergangenen Jahrzehnt stark gestiegen. Hier ist der Sicherheitsrat die zentrale Instanz, in Verbindung mit dem UN-Sekretariat, das die Blauhelm-Missionen plant und durchführt. In anderen Fragen von Krieg und Frieden ist der Sicherheitsrat ebenfalls das weltweit bedeutendste Forum, wenngleich er weiterhin die Machtverteilung nach 1945 reflektiert. Doch solange sich die wichtigsten Staaten nicht auf eine neue Zusammensetzung einigen können, wird er in seiner gegenwärtigen Form weiterregieren. Dass dabei oft unappetitliche Kompromisse dominieren, ist Spiegel der Zerstrittenheit der Mitgliedstaaten, nicht Schuld „der UN“.

In den Worten des US-Politikwissenschaftlers Michael Barnett sind die Vereinten Nationen „immer noch die Kathedrale der internationalen Gemeinschaft“. Sie sind der Ort, an dem die Weltgemeinde über die zentralen Fragen von Weltordnung streitet. Auch wenn man ob der Art und Weise des Streites leicht vom Glauben abfallen kann, ist ein solcher Ort in einem multipolaren Zeitalter, in dem der Westen nicht mehr allein den Ton angibt, wichtiger denn je. Wo sonst sollte denn eine solche Auseinandersetzung stattfinden?

» Eine Liga der Demokratien wäre eine handlungsfähige Alternative zu den Vereinten Nationen «

Ein gefährlicher Traum. Vor zwei Jahren schlug der damalige US-Präsidentschaftskandidat John McCain eine „Liga der Demokratien“ als Alternative zu den UN vor. In seinen Worten könnte eine solche Liga überall dort handeln, wo die Vereinten Nationen blockiert seien: etwa wenn es um menschliches Leiden in Orten wie Darfur oder bessere globale Politik gegen die Umweltkrise gehe. Eine solche Liga beziehe ihre Effektivität und Legitimität aus der Tatsache, dass hier die Demokratien der Welt zusammenkämen. Sicherlich: Schön wäre es, wenn der alte Westen gemeinsam mit einigen großen (und kleinen) Demokratien wie Brasilien und Indien für effektives und legitimes Weltregieren sorgen könnte. Der Wohlfühlfaktor in internationalen Verhandlungen mag dadurch steigen. Doch die Effektivität? Beim Klimawandel sind es Gräben innerhalb des Lagers der Demokratien, die wirksames globales Handeln unmöglich machen. Der US-Kongress würde seine klimafeindliche Position in einer Liga nicht revidieren – genauso wenig wie Indien anders argumentieren würde. Die Europäische Union, eine Liga der Demokratien im Kleinen, kann sich noch nicht einmal auf eine gemeinsame Position in der Kosovo-Frage einigen. Und würden sich die Amerikaner und Europäer in einer „Liga der Demokratien“ plötzlich bereit finden, eigene Truppen für einen Kampfeinsatz, etwa im Sudan, zur Verfügung zu stellen?

Bei vielen globalen Herausforderungen, z.B. Pandemien, befinden wir uns heute in einer Situation, in der die Wertegemeinschaft (etwa der Demokratien) kleiner ist als die erforderliche Problemlösungsgemeinschaft. Ohne Nichtdemokratien wird die Bekämpfung von Seuchen nicht gelingen. Und auch beim Klimaschutz ist ein Einparteienregime wie China von zentraler Bedeutung für die Problemlösung. Das ist der Grund, warum die demokratische Verfasstheit für die Mitgliedschaft in der G-20 kein Kriterium ist. Und was die Legitimität der UN betrifft, so hat Bundeskanzlerin Merkel recht, wenn sie herausstellt, dass sie „kein anderes Gremium kenne, das diese große internationale Legitimität hat – trotz aller Schwächen und Langsamkeiten.“

Wenngleich die Liga der Demokratien ein Blütentraum ist, sollten die Demokratien innerhalb der Vereinten Nationen gerade bei Menschenrechtsfragen enger zusammenarbeiten. Eine stärkere Aktivierung einer „Gruppe der Demokratien“ innerhalb der UN als Ergänzung zu den bestehenden regionalen und anderen Gruppen wie den Blockfreien und der G-77 ist dringend geboten. Eine solche Gruppe könnte auch dazu beitragen, dass in Gremien wie dem UN-Menschenrechtsrat oder der Generalversammlung Demokratien wie Argentinien, Brasilien und Südafrika gemeinsam mit der EU abstimmen, statt gemeinsame Sache mit Menschenrechtsverletzern zu machen. Gefragt sind zudem kreative Arrangements, wenn es darum geht, den Blockaden und Langsamkeiten der UN-Prozesse zum Trotz schnell zu Ergebnissen zu kommen. Als Vorbild kann der Kimberley-Prozess gelten, der Regeln gegen „Blutdiamanten“ aus Bürgerkriegen verhandelt hat, nachdem sich UN-Sanktionen allein als unwirksam herausgestellt hatten. Der UN-Sicherheitsrat hatte hierfür nur den „Schirm“ bereitgestellt, die Verhandlungen liefen außerhalb mit Beteiligung von Unternehmen und Nichtregierungsorganisationen. So konnten sich die Parteien innerhalb kurzer Zeit auf ein tragfähiges Arrangement verständigen. Ähnliche Kreativität wird in Zukunft beim Klimaschutz gefragt sein, denn hier konnte sich der UN-Prozess (wie zuletzt in Kopenhagen) nur auf vage Ziele festlegen, ohne richtigen Umsetzungsplan.

» UN-Blauhelme stehen oft auf verlorenem Posten «

Das stimmt leider. Aber es ist nicht allein die Schuld der UN. Blauhelm-Einsätze sind die Flaggschiff-Aktivität der Vereinten Nationen. Für Millionen von Zivilisten in kriegerischen Gebieten wie Kongo und Liberia sind Blauhelm-Einsätze oft die einzige Hoffnung auf Stabilität und Frieden. Um die acht Milliarden Dollar beträgt das gegenwärtige Budget, ein Mehrfaches des sonstigen Budgets des UN-Sekretariats. 2010 stehen über 120 000 Soldaten, Polizisten und zivile Helfer im Dienst der Friedenseinsätze – eine Verzehnfachung im Vergleich zum Tiefstand im Jahr 1998. Ende der neunziger Jahre war das Instrument Friedenseinsätze durch das katastrophale Versagen in Ruanda und Srebrenica diskreditiert. Dieses Versagen haben die UN gründlich aufgearbeitet, daraus ambitionierte Lehren gezogen und dadurch neues Vertrauen gewonnen. Der Sicherheitsrat überträgt deshalb heute fast allen Blauhelm-Missionen die Aufgabe des Schutzes von Zivilisten. Ein weiteres Ziel ist der nachhaltige Aufbau von Institutionen (Politik, Militär, Polizei, Justiz), getragen durch „local ownership“ – nur so bietet sich eine verlässliche Abzugsperspektive für die Friedensmission. Zudem bleiben die Missionen heute durchschnittlich länger und haben eine abgestufte Abzugsphase – eine Lehre aus Osttimor, wo die Ordnung nach dem überhasteten ersten Abzug schnell zusammenbrach. Heute sind kleine Länder mit Blauhelm-Missionen wie Timor und Liberia vergleichsweise stabil.

Doch dies wird überschattet von den großen Missionen, in denen die Ressourcenausstattung und politische Unterstützung oft in keinem Verhältnis zu den hochgesteckten Zielen stehen. Wie soll eine UN-Truppe in einem Riesenland wie dem Kongo den Schutz von Zivilisten gewährleisten in einer Situation, in der sowohl die kongolesische Armee als auch die zahlreichen Milizen mit brutaler Regelmäßigkeit Menschenrechtsverletzungen an Zivilisten begehen? Doch selbst wenn die UN-Mitgliedstaaten gut ausgestattete Truppen und genügend zivile Helfer zur Verfügung stellten, ist unklar, ob die Ziele des extern angeleiteten und von innen getragenen Institutionenaufbaus überhaupt realistisch sind. Wo sind im Kongo oder in Afghanistan die glaubwürdigen „local owner“, die den Aufbau von Rechtsstaatlichkeit vorantreiben, ohne den Staat als Beute zu begreifen? Und in einer Situation wie in Darfur ist nur eines klar: dass die Zivilbevölkerung das Opfer ist. Wer von den lokalen politischen und militärischen Gruppen als Partner für Frieden und Entwicklung taugt, ist höchst ungewiss. UN-Blauhelme finden sich in Ländern wie Kongo, Tschad oder Sudan immer öfter politisch auf verlorenem Posten. Die Medienöffentlichkeit im Westen widmet einem Fall wie Kongo zudem kaum nachhaltige Aufmerksamkeit. In die Wahrnehmung der breiteren Öffentlichkeit schafft es ein solcher Fall nur für kurze Zeit, wenn ein Massaker an der Zivilbevölkerung verübt wurde oder wieder einmal unter UN-Flagge agierende Soldaten in Fälle von sexuellem Missbrauch verwickelt sind. Für die Effektivität und Glaubwürdigkeit des Instruments Friedenseinsätze ist dies wenig zuträglich. Das UN-Sekretariat sowie die Mitgliedstaaten müssen nüchtern die Lehren aus dem Jahrzehnt der Expansion von Blauhelm-Einsätzen ziehen – damit künftig Ziele, Mittel und Bedingungen vor Ort besser im Einklang stehen.

» Die UN-Bürokratie ist reformunfähig «

Im Vergleich zur Kölner Stadtverwaltung sehen die UN noch gut aus. Aber das sollte nicht der Vergleichsmaßstab sein. Die Arbeit der UN-Verwaltung beeinflusst das Leben und oft genug das Überleben von Millionen von Menschen, die sich auf Hilfe durch die Weltorganisation verlassen. Und hier bleibt viel zu tun, um die UN-Bürokratie zu einem effektiven, effizienten und verantwortlichen Apparat zu machen.

Es gibt Lichtblicke: Die Professionalisierung der Hauptabteilung für Friedenseinsätze im letzten Jahrzehnt durch das Team um Jean-Marie Guéhenno beweist, dass Führungskraft und Vision einiges bewegen können in der Bürokratie, wenn die Mitgliedstaaten mitziehen. Allerdings ist dies bislang eine Ausnahme, die anderen Abteilungen jedoch als Vorbild dienen sollte. Zudem gibt es gerade bei den großen organisationsweiten Managementthemen dringenden Handlungsbedarf.

Verantwortlich dafür sind Streitereien unter den Mitgliedstaaten genauso wie Blockierer innerhalb der Bürokratie. Nehmen wir das Beispiel Personalwesen: Hier sollten die UN die Besten der Welt anwerben und für den Dienst in einer Organisation auch ausbilden, die heute viel stärker feldbasiert ist als im Kalten Krieg. Das Personalrekrutierungs- und -entwicklungssystem der UN ist jedoch dem eines großen multinationalen Unternehmens weit unterlegen. Auch der Anteil an Frauen in Leitungspositionen ist weiterhin erschreckend gering. Oder das Beispiel Finanzen: Die Mitgliedstaaten ergötzen sich hier am Mikromanagement des Budgets für das Sekretariat. Dies lässt den verantwortlichen Bürokraten wenig Spielraum für eigene Entscheidungen. Stattdessen sollten die Mitgliedstaaten nur den groben Rahmen bestimmen und im Gegenzug aussagekräftigere Rechenschaft verlangen von der Bürokratie über Mitteleinsatz und Wirkung. Beispiel „Eine UN“: Eine Buchstabensuppe von Programmen, Abteilungen und Sonderorganisationen befasst sich mit überlappenden Themen und arbeitet dabei nicht selten aneinander vorbei – oder sogar gegeneinander statt miteinander. Das Problem liegt hierbei genauso sehr bei engstirnigen und egoistischen UN-Bürokraten wie bei den Mitgliedstaaten, die in den jeweiligen Aufsichtsgremien der Unterorgane sitzen und mit ihren Direktiven Duplizierung und Kollisionen in der Arbeit befördern.

» Mit einem neuen UN-Generalsekretär wird alles besser «

Schön wäre es. Nächstes Jahr steht die Entscheidung über die Verlängerung der Amtszeit von Ban Ki-moon an. Das Urteil über seine bisherige Arbeit fällt oft vernichtend aus. „Der Unsichtbare“ („the invisible man“) gehört noch zu den vornehmeren Wertungen. Das US-Magazin Foreign Policy kürte Ban zum „gefährlichsten Koreaner weltweit“. Das ist natürlich maßlos übertrieben, dennoch gilt: Ban ist eine Enttäuschung im Amt. Durch seinen Mangel an Charisma kann er die symbolische Funktion als „säkularer Papst“ im Dienste der UN-Charta nicht ausfüllen. Er hat zwar mit dem Klimawandel auch die dringenden Themen anzusprechen versucht. Doch ist Bans schwache Rhetorik in einer unerbittlichen Medienwelt ein Stolperstein für seine unermüdlichen und harten Bemühungen. Beim Management des UN-Sekretariats hat Ban schwere Fehler im Führungsstil gemacht. Er hatte lange kein Gespür für die Organisationskultur und hat nichts gegen den Eindruck getan, dass er sich von einer Riege koreanischer Berater abschirmen lässt.

Doch es ist nicht gewiss, dass mit einem neuen Generalsekretär alles besser würde. Die machtbewussten Mitgliedstaaten tendieren dazu, einen wenig profilierten Kandidaten auf den Chefsessel am East River zu berufen. Dass ein solcher Kandidat des kleinsten gemeinsamen Nenners ein unerwartetes Eigenleben entfaltet, kann, muss aber nicht vorkommen. Kofi Annan war eine solche Ausnahme: Er wurde als blasse Kompromisslösung ins Amt berufen und hat es dann mit Verve auszufüllen vermocht. Allerdings hat auch er wichtige Aufgaben in der Reform des UN-Apparats vernachlässigt.

Und selbst wenn der Ban-Nachfolger über Format, Strahlkraft und Managementgeschick verfügt, wird er allein die Blockaden nicht auflösen können, welche die Organisation plagen. Dies ist vor allem Aufgabe seiner 192 Bosse. War es vor einem Jahrzehnt noch entscheidend, ob ein einziges Mitgliedsland, die Supermacht USA, den Daumen über die UN hob oder senkte, so sind es heute zahlreiche mächtige Staaten, die über Wohl und Wehe der Weltorganisation bestimmen. Außenminister Guido Westerwelle bemerkte bei der Eröffnung der UN-Generalversammlung im September treffend: „Nur wenn wir in den Vereinten Nationen handlungsfähig sind und bleiben, können wir die globalen Veränderungen gestalten.“ Es ist tägliche Aufgabe, diese Handlungsfähigkeit herzustellen. Dafür kreative Ideen und Koalitionen zu schmieden, ist bedeutend schwerer und wichtiger als die Kampagne für einen Sitz im Sicherheitsrat.

THORSTEN BENNER ist stellv. Direktor des Global Public Policy Institute (GPPi) in Berlin.

 
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