Unternehmen Kriminalität

Wie funktionieren illegale Ökonomien? Und warum werden sie oft geduldet?

1. November 2010 - 0:00 | von Vanda Felbab-Brown

Internationale Politik 6, November/Dezember 2010, S. 10-17

Kategorie: Wirtschaft & Finanzen, Terrorismus, Fragile Staaten, Organisierte Kriminalität, Afghanistan

Illegale Ökonomien gedeihen überall. Ihr liebstes Biotop aber sind schwache, nicht gänzlich gescheiterte Staaten. Für den reibungslosen Ablauf ihrer Geschäfte sind gewisse Regeln nötig und wo der Staat fehlt, springen als Kooperationspartner oft politisch radikale Gruppen ein. Eine harte Bekämpfung der kriminellen Unternehmen ist nicht immer angebracht.

Ein einzelner bewaffneter Raubüberfall ist ein Verbrechen. Bei der systematischen Schutzgelderpressung der Mungiki in den Slums von Nairobi oder dem Auftragskiller-Schwarzmarkt des kolumbianischen Medellín-Kartells handelt es sich um Phänomene illegaler Ökonomien. Mit diesem Begriff werden wirtschaftliche Transaktionen bezeichnet, die der Staat oder die internationale Gemeinschaft ganz oder teilweise verbietet – wie den Koka-Anbau und die Herstellung von Kokain, aber auch illegale Rodung, das Schmuggeln bedrohter Tierarten, Geldwäsche und systematische Steuerhinterziehung.

Illegale Ökonomien unterscheiden sich von gewöhnlicher Kriminalität in Bezug auf ihre Nachhaltigkeit, in ihrer Komplexität und der Häufigkeit der Transaktionen. Neben Produzenten und Konsumenten ist ein kompliziertes Geflecht von Zwischenhändlern, Subunternehmern und spezialisierten Dienstleistungsanbietern involviert. Wir haben es also mit wirtschaftlichen und politischen Strukturen zu tun, die komplexer sind als die eines gewöhnlichen Schwarzmarkts und die Produktionsketten, Patronagenetzwerke und hoch verzweigte Transport- und Sicherungssysteme umfassen.

Grundsätzlich erwächst derlei wirtschaftliche Aktivität immer aus schwacher oder fehlender Staatlichkeit, obgleich deren Entstehung per Definition irgendeine Form offizieller Gesetzgebung voraussetzt. Kriminalisiert der Staat bestimmte Verhaltensweisen und Produkte, oder schränkt er Unternehmergeist und wirtschaftliche Aktivitäten durch besonders hohe Steuern stark ein, fördert er die Entstehung von Schattenwirtschaften. Für diese Entwicklung ist also ein Minimum an staatlicher Regelung eine notwendige, aber nicht unbedingt hinreichende Bedingung. Ohne gesetzliches Verbot durch den Staat oder die internationale Gemeinschaft können Geschäfte zwar irregulär oder informell sein, aber nicht illegal.

Dazu kommt die Unfähigkeit oder der Unwille vieler Staaten, bestehende Verbote mit Nachdruck durchzusetzen. Die Existenz illegaler Ökonomien ist ein Zeichen für die fehlende Durchsetzungsfähigkeit oder -bereitschaft der offiziellen Staatsmacht. Inoffiziell aber sind korrupte Politiker, Anwälte und Polizisten durchaus an kriminellen Geschäften beteiligt. Der vermeintlich „unregierte“ Raum bleibt keineswegs völlig ohne staatliche Einwirkung. Schließlich entstehen illegale Ökonomien natürlich nur dann, wenn eine gewisse Nachfrage für ein Produkt oder eine Dienstleistung vorhanden ist. Die Kriminalisierung eines bestimmten Verhaltens wirkt sich unmittelbar auf die Nachfrage aus. Verbote können potenzielle Konsumenten abschrecken, sie können aber auch die Attraktivität eines Produkts steigern.

Gesetze für die Gesetzlosen

Diese drei elementaren Voraussetzungen sind in einem gewissen Rahmen immer gegeben: In reichen und armen Staaten, friedlichen und Konfliktregionen: Illegale Geschäfte lassen sich direkt neben einer Polizeiwache in jeder beliebigen Stadt eines westlichen Industrielands ebenso abwickeln wie in den abgelegensten Winkeln des südamerikanischen Dschungels. Das bedeutet aber nicht zwangsläufig, dass schon eine Schattenwirtschaft entstanden und der Staat gescheitert ist. Wie tiefgreifend sich kriminelle Machenschaft in einer Gesellschaft bemerkbar machen und auswirken, hängt maßgeblich davon ab, wie effektiv die staatlichen Behörden ihren Bürgern Sicherheit gewähren können und wie groß und zugänglich die wirtschaftlichen Chancen sind, die ihnen zur Verfügung stehen. Wo, wie vor allem in ärmeren Ländern, keine legalen Erwerbsmöglichkeiten bestehen, sind illegale Tätigkeiten die einzige Alternative – und je stärker dies der Fall ist, desto verbreiteter ist die Korruption. In Afghanistan ist sie geradezu endemisch. Der Mohnanbau generiert mit rund 3,1 Milliarden Dollar pro Jahr ein Drittel, wenn nicht sogar die Hälfte des afghanischen Bruttoinlandsprodukts. Der „Rest“ ist ausländische Entwicklungshilfe. Die Bürger eines reichen Industriestaats hingegen, die grundsätzlich Sicherheit genießen können und denen ausreichend wirtschaftliche Verwirklichungsmöglichkeiten zur Verfügung stehen, begrüßen natürlich ein kompromissloses Vorgehen ihrer Regierung gegen kriminelle Netzwerke. Wohlstand erlaubt es, auf die Einhaltung von Recht und Ordnung zu pochen.

Armut führt nicht zwingend zur Entstehung illegaler Ökonomien. Koka-Sträucher wachsen in Kolumbien und in Ecuador. In Ecuador wird bislang verhältnismäßig wenig Koka angebaut, Kolumbien hingegen ist seit den neunziger Jahren der größte Kokain-Produzent auf dem Weltmarkt. Worin auch immer der komparative Vorteil besteht, der Kolumbien und nicht Ecuador eine Spitzenstellung im Kokain-Geschäft verschafft hat: Klar ist, dass sich kriminelle Geschäfte recht leicht verlagern und ausweiten lassen, wenn sich erst entsprechende Strukturen entwickelt und Schmuggelrouten, kriminelle Netzwerke und Korruption dauerhaft etabliert haben. Die Kokain-Industrie in Kolumbien entstand weniger als Resultat der Bekämpfung des peruanischen Koka-Anbaus, sondern weil bereits Schmuggelnetzwerke unter anderem für Zigaretten und Haushaltsgüter vorhanden waren.

Illegale Ökonomien gedeihen, wo es an Staatlichkeit fehlt und die staatliche Kapazität zur Eindämmung krimineller Geschäfte begrenzt ist. Doch ebenso wie die legale Wirtschaft sind sie auf Planungssicherheit und eine gewisse Verlässlichkeit wie die Einhaltung von Verträgen angewiesen. Der rechtsfreie Raum, in dem sie wachsen können, ist selten völlig anarchisch, allerdings gelten dort andere Regeln. Völliges Chaos und das Fehlen jeglicher staatlicher Autorität liegt weder im Interesse der kriminellen Unternehmer noch der Bevölkerung. Schattenwirtschaften funktionieren nur dann, wenn es Akteure gibt, die ein bestimmtes Reglement durchsetzen, im Zweifelsfall mit Gewalt. Auch deswegen ist die Unterscheidung zwischen illegalen und informellen Ökonomien wichtig. Im informellen Sektor ist staatliche Regulierung, beispielsweise über Besteuerungsmechanismen möglich. Sobald aber bestimmte „Wirtschaftszweige“ für illegal erklärt werden, gibt der Staat auch ein klares Bekenntnis ab, dass er, theoretisch zumindest, diese Aktivitäten nicht mehr duldet oder unterstützt, sondern zum Gegenstand strafrechtlicher Verfolgung deklariert. Lässt der Staat dabei aber ein Machtvakuum, füllen es andere, gewaltbereitere Akteure wie Mafiosi, Warlords, Aufständische, Terroristen, Paramilitärs oder korrupte Militär- und Polizeiangehörige. Sie erbringen die Dienstleistungen, auf die Schattenwirtschaften angewiesen sind, wie Sicherheit und ein gewisses Maß an Regeln, und erobern sich so den „unregierten“ Raum.

Bis zum Aufstieg der Taliban 1994 war Afghanistan ein völlig zerrütteter Staat, in dem sich Stammeskrieger und Warlords einen grausamen Bürgerkrieg lieferten. Von einer funktionierenden Wirtschaft konnte schon seit dem Einmarsch der Sowjetunion 1979 nicht mehr die Rede sein. Im Wesentlichen gab es nur noch zwei Bereiche, von denen ein Großteil der Bevölkerung lebte: der rasch expandierende Mohnanbau und Schmuggel. Schätzungen zufolge wurden dadurch jährlich 2,5 Milliarden Dollar erwirtschaftet. Allerdings behinderten die Warlords die Schmuggler massiv. Sie erhoben hohe Steuern, beschlagnahmten oft eine gesamte Ladung und gefährdeten damit die wesentlichen Lebensgrundlagen eines Großteils der Afghanen.

Nachdem sie an die Macht gelangt waren, sorgten die Taliban dafür, dass die hohen Transaktionskosten gesenkt und die Geschäftsgrundlagen berechenbarer wurden. Taliban-Führer Mullah Omar, so hieß es, sei so erbost über die erpresserischen Umtriebe der Warlords auf den afghanischen Straßen gewesen, dass er sich kurzerhand zum Schutzpatron der Schmuggler aufschwang. Schon im Herbst 1994, als sich die Taliban in der Nähe von Kandahar festgesetzt hatten, räumten sie die Straßensperren ab, richteten ein Zollsystem für Lastkraftwagen ein, die die pakistanisch-afghanische Grenze am südlichen Übergang Spin Baldak passierten, und sicherten die Straßen vor Übergriffen der Warlords. Von Anfang an unterhielten die Taliban und die Schmuggler gute Beziehungen. Die Taliban verdienten am Schmuggel, die Schmuggler mischten sich nicht in das gewaltsame Vorrücken der Taliban ein. Und für die Bevölkerung wurde es wesentlich leichter, ihre Waren zum nächsten Markt zu transportieren.

Gewaltakteure wie Warlords, Aufständische und Terroristen erfüllen also nicht nur eine Ordnungs- und Schutzfunktion für die kriminelle Elite der illegalen Ökonomie, sondern auch für die kleinen Produzenten, etwa die Mohn- und Koka-Bauern. Diese Produzenten werden häufig von jenen ausgebeutet, die für den Transport der Waren zuständig sind. Aufständische, Terroristen, Paramilitärs oder andere Gewaltakteure treten also als Schutz- und Ordnungsmacht für jene auf, die das schwächste Glied in der Produktionskette sind. Sie handeln bessere Löhne für diejenigen aus, die im harten Geschäft des Anbaus arbeiten und sie unterbinden gewaltsame Übergriffe.

Die Beziehung zwischen Gewaltakteuren und kriminellen Unternehmern ist ebenso komplex wie konfliktreich. Sie kooperieren zwar besonders dann häufig, wenn Regierungen mit härteren Maßnahmen gegen illegale Geschäfte vorgehen. Aber letztlich verfolgen sie völlig unterschiedliche Ziele. Sie gehen keine permanenten Allianzen ein und ideologisch oder politisch herrscht zwischen diesen beiden grundverschiedenen Akteuren schon gar keine Übereinstimmung. Die Kooperationen zwischen Gewaltakteuren und kriminellen Unternehmern zerfallen oft ebenso schnell wieder, wie sie entstanden sind.

Kriminelle Schutzmächte

Illegale Ökonomien entstehen also dort, wo der Staat fehlt und sie vergrößern das Machtvakuum, das die offizielle Staatsmacht mit einem Rückzug hinterlässt. Zunächst einmal etablieren sie alternative, für das noch vorhandene Staatsgefüge schädliche Regulierungsmechanismen. Daraus erwachsen dem betroffenen Staat und der internationalen Gemeinschaft enorme Sicherheits-risiken: Über kriminelle und korrupte Netzwerke infiltrieren sie das Staatsgefüge wie die politischen Prozesse, die in ihm stattfinden, und untergraben damit dessen Legitimität. Die außenpolitischen Kosten sind ebenfalls hoch, denn ein derart „befallener“ Staat vermittelt international den Eindruck von Schwäche, Inkompetenz und mangelnder Legitimität. Andere Akteure, wie mächtigere Staaten, internationale Organisationen und multinationale Unternehmen, mögen sich dadurch veranlasst sehen, Druck auszuüben, indem sie wichtige Kredite oder Zuschüsse aussetzen, Investitionen und Importe beschränken oder den Staat politisch und wirtschaftlich marginalisieren.

Auch das Rechtssystem der betroffenen Staaten wird erodiert. Je weiter eine Schattenwirtschaft expandiert, desto überlasteter sind die Strafverfolgungsbehörden und desto weniger ist es möglich, diese illegalen Aktivitäten aufzuklären und die Verantwortlichen in ordentlichen Gerichtsverfahren zu verurteilen. Wo nicht geahndet wird und faktisch Straffreiheit herrscht, verliert das Rechtssystem an Glaubwürdigkeit und wird die Autorität des Staates unterwandert. Zudem greifen mächtige kriminelle Unternehmer oft zu drastischen Maßnahmen, um die Justiz unter Druck zu setzen: Zu ihrem Repertoire gehören Erpressung, Bestechung oder sogar die Ermordung von Richtern, Staatsanwälten und Zeugen. Dabei verursachen illegale Ökonomien nicht nur politische, sondern auch volkswirtschaftliche Schäden. In der Drogenindustrie entstehen zwar Arbeitsplätze – und das nicht in geringer Zahl. Aber derlei illegale und hoch einträgliche Geschäfte fördern auch die Inflation und schaden so den legalen, exportorientierten Branchen.

All diese Auswirkungen verdichten sich zu einem außerordentlichen Sicherheitsrisiko für Staaten, besonders dort, wo ohnehin Konflikte schwelen oder gewaltsam ausgetragen werden. Für Gewaltakteure, die in illegale ökonomische Aktivitäten verstrickt sind – die Taliban in Afghanistan, der Sendero Luminoso oder „leuchtende Pfad“ in Peru, die FARC und die Paramilitärs in Kolumbien – ist es daher lohnend, sich in Schattenwirtschaft zu betätigen. Die Einnahmen investieren sie in ihren politischen Kampf, denn sie ermöglichen ihnen, ihren Leuten einen höheren Sold zu bezahlen, mehr Personal zu rekrutieren und gefährlichere Waffen zu kaufen. Je besser die Ausstattung und das logistische System der Gewaltakteure, desto größer ist auch ihre Handlungsfreiheit.

Ohne die „Rendite“ aus dieser Kooperation müssten sie wesentlich mehr Zeit und Energie für Aktivitäten wie Raubüberfälle, Beschaffungskriminalität und Erpressung der lokalen Bevölkerung aufbringen, die für die Durchsetzung ihrer eigentlichen Ziele eher hinderlich sind. Durch die Beteiligung in den kriminellen Netzwerken stehen ihnen eine Logistik und eine Infrastruktur zur Verfügung, die es ihnen erlauben, sich auf ihr „Kerngeschäft“ zu konzentrieren. Vor allem aber verschafft ihnen eine Beteiligung in der Schattenwirtschaft auch politisches Kapital – das heißt Unterstützung oder zumindest eine gewisse Akzeptanz in der Bevölkerung. Für die Menschen in Konfliktregionen sind illegale Ökonomien oft die einzige Einkommensquelle. Indem sie diese wirtschaftlichen Aktivitäten unterstützen, verteilen Gewaltakteure gewissermaßen materielle Wohltaten an die ansässige Bevölkerung oder finanzieren Dienstleistungen, die der Staat nicht erbringt. Der maoistische Sendero Luminoso in Peru zum Beispiel beschäftigte sich nicht nur mit Umsturzplänen. In den achtziger Jahren zahlte er auch für den Bau von Schulen, Kliniken und Straßen.

Bekämpfen oder legalisieren?

Ob es den Aufständischen, Paramilitärs oder Milizen gelingt, die Sympathien der Bevölkerung zu gewinnen, hängt von vier Faktoren ab: dem allgemeinen Zustand der Wirtschaft, der Art der illegalen Ökonomie, der Existenz unabhängiger krimineller Unternehmer und der Vorgehensweise der Regierung. Wie eine Wirtschaft beschaffen ist, bestimmt auch, in welchem Maß sich die Bevölkerung das täglich Brot mit illegalen Aktivitäten verdienen muss. Je ärmer das Land und je begrenzter der Zugang zur legalen Wirtschaft, desto eher unterstützt die Bevölkerung Gewaltakteure, die eine Schattenwirtschaft fördern. In Afghanistan steht die Bevölkerung den Taliban bei, weil diese wiederum die Opium-Industrie schützen. Die Katholiken in Nordirland dagegen, denen weit bessere wirtschaftliche Möglichkeiten zur Verfügung stehen als den Afghanen, lehnen die Drogengeschäfte der Provisional Irish Republican Army (PIRA) ab. Der daraus resultierende Legitimitätsverlust zwang die PIRA, ihre Beteiligung am Drogenhandel aufzugeben.

Wichtig ist auch die Art der illegalen Ökonomie. In Branchen wie dem Anbau von Mohn oder Koka finden ohne weiteres Hunderttausende Menschen Beschäftigung. Für den Schmuggel legaler und illegaler Waren sind dagegen nur ein paar Hundert Personen notwendig. Für Gewaltakteure ist es deshalb politisch am lohnendsten, sich in Branchen zu betätigen, die arbeitskraftintensiv sind. In Afghanistan sicherten sich die Taliban zwar relativ rasch die Unterstützung der Schmuggler. Doch erst, als sie ab 1995 den weitaus arbeitskraftintensiveren Mohn-Anbau förderten, gewannen sie den Rückhalt der breiten Bevölkerung. Dieser Rückhalt ist dann besonders stark, wenn es unabhängige kriminelle Unternehmer gibt, unter deren Übergriffen die Bevölkerung leidet. In diesem Fall können die Aufständischen als Schutz- und Ordnungsmacht auftreten und ihr politisches Kapital vergrößern. Umgekehrt schwindet die Unterstützung, wenn es keine Notwendigkeit gibt, für den Schutz der Bevölkerung zu sorgen.

Nicht zuletzt hängt es auch von der Vorgehensweise einer Regierung ab, ob Gewaltakteure auf die Bevölkerung zählen können oder nicht. Der Staat kann mit Repressionen oder mit der Unterstützung und sogar Legalisierung der illegalen Ökonomie reagieren. Eine Legalisierung des Drogenhandels ist zwar unwahrscheinlich, aber die Legalisierung anderer Produkte ist durchaus denkbar. Das Kimberley-Zertifikat, mit dem allen Rohdiamanten aus Afrika ein Ursprungszeugnis ausgestellt wird, wäre hier ein Beispiel.

Staatlichkeit erhalten oder Schattenwirtschaften bekämpfen?

Je stärker eine Regierung versucht, der illegalen Ökonomie beizukommen, desto mehr vergrößert sie die Nachfrage der Bevölkerung nach dem Schutz der Gewaltakteure, und umso abhängiger sind sowohl kriminelle Großunternehmer als auch die Bevölkerung von der Unterstützung gewaltbereiter Akteure zum Erhalt ihrer Existenzgrundlage. Deswegen haben die Bemühungen von Regierungen, illegale Ökonomien zu beseitigen, oft den gegenteiligen Effekt. Sie stärken die Aufständischen politisch und verringern die Bereitschaft der Bevölkerung, den Staat mit Informationen zu versorgen, die für die Bekämpfung des organisierten Verbrechens und des Terrorismus notwendig und oft ausschlaggebend sind.

Im Gegensatz zu radikalen politischen Gruppierungen unterminiert organisiertes Verbrechen zwar das Staatsgefüge und gedeiht am besten, wo Staatlichkeit fehlt. Ein kompletter Zerfall aber liegt meist nicht im Interesse krimineller Unternehmer – vor allem, wenn es keine Gewaltakteure gibt, die Ordnungs- und Schutzfunktionen des Staates übernehmen würden. Solange der Staat nicht kompromisslos gegen die illegale Ökonomie vorgeht, wünschen sich kriminelle Unternehmer nicht einmal einen allzu schwachen Staat. Und falls der Staat einer Schattenwirtschaft sogar wohlgesonnen ist und nicht gegen sie vorgeht, ist es durchaus möglich, dass kriminelle Unternehmer oder die Produzenten illegaler Güter ihn bei der Bekämpfung der Gewaltakteure unterstützen. Als die peruanische Regierung 1989 ihre Kampagne gegen die Drogenwirtschaft aussetzte, waren sowohl Produzenten als auch kriminelle Unternehmer bereit, Informationen über den Sendero Luminoso an das Militär weiterzugeben. Dem gelang es kurz darauf, der Organisation einen entscheidenden Schlag zu versetzen.

Es handelt sich also bei der Beziehung zwischen organisierter Kriminalität und Staat nicht zwangsläufig um einen Antagonismus, sondern um eine Zweckbeziehung, von der oft beide Seiten profitieren. Ein solches Arrangement untergräbt zwar Rechtsstaatlichkeit und Demokratie. Doch es kann durchaus in einen nachhaltigen Modus Operandi münden, zumindest solange externe Akteure (z.B. die internationale Gemeinschaft) die Übereinkunft nicht stören und auf Unterdrückung der illegalen Ökonomie bestehen. Ein demokratischer Rechtsstaat wird durch eine Schattenwirtschaft sicherlich beschädigt, doch schwache oder autoritäre Staaten profitieren von ihr. Die Regime in Birma, Nordkorea, Afghanistan und Haiti haben in den neunziger Jahren genau aus diesem Grund überlebt: Es ist ihnen gelungen, Kapital aus den illegalen ökonomischen Aktivitäten im Land zu schlagen.

Die vollständige Zerstörung einer Schattenwirtschaft hingegen kann schlimmstenfalls dazu führen, dass der Staat völlig zerfällt und dass das entstehende Machtvakuum neue Sicherheitsrisiken generiert. Zudem ist keineswegs sicher, dass sich anstelle einer illegalen automatisch eine legale Wirtschaft entwickeln würde. Das dadurch entstehende wirtschaftliche Vakuum und die politische Instabilität sind für die internationale Gemeinschaft unter Umständen eine größere Bedrohung als ein autoritärer Staat, der mit kriminellen Organisationen kooperiert. Regierungen sollten daher nicht unter allen Umständen versuchen, illegale ökonomische Aktivitäten zu unterdrücken. Aufständische sind meist trefflich in der Lage, ihre Finanzierungsstrategien flexibel den Gegebenheiten anzupassen, wann immer ihre Ressourcen ausgetrocknet werden sollen. Ist der Bevölkerung nicht die Möglichkeit gegeben, ihr Auskommen in einer legalen Ökonomie zu finden, dann wird sie den Kampf gegen eine illegale Ökonomie, die ihr genau diese Möglichkeit zur Verfügung stellt, wohl kaum unterstützen.

Soll es darum gehen, einen kompletten Zerfall einer Staatlichkeit und eines Wirtschaftslebens zu retten, so korrupt und autoritär deren Strukturen auch sein mögen? Dann würde eine Bekämpfung illegaler Ökonomien vermutlich genau das Gegenteil bewirken. Bei der Bekämpfung solcher Aktivitäten, so wünschenswert und notwendig sie generell auch ist, gilt es also, genau abzuwägen, mit welchen Methoden dieser Kampf erfolgreich geführt werden kann und welche ungewollten Nebeneffekte sich womöglich einstellen. Ohne wirtschaftliche Perspektive jenseits illegaler Tätigkeit, ohne eine grundsätzlich herstellbare Sicherheit für die Bevölkerung, sind weder Konflikte einzugrenzen noch illegale Ökonomien auszutrocknen. Und selbst, wenn es gelingt, Sicherheit zu garantieren, entsteht eine legale Wirtschaft nicht automatisch. Gerade in Ländern, in denen erst vor kurzem Frieden und Stabilität wieder hergestellt werden konnten, wäre es fatal, illegale Ökonomien zu bekämpfen, anstatt zuerst zu versuchen, eine legale Wirtschaft aufzubauen.

Dr. VANDA FELBAB-BROWN ist Fellow am Brookings Institute, Washington. 2009 erschien von ihr: „Shooting up: Counterinsurgency and the War on Drugs“.

 
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