Großes Potenzial, schlechte Umsetzung

… und wie das Militär in die Wirtschaft eingreift

1. March 2012 - 0:00 | von Markus Loewe

Länderportrait Ägypten, März/April 2012, S. 4-11

Kategorie: Wirtschaft & Finanzen, Konjunkturpolitik, Schwellenländer, Ägypten

Ägypten verfügt über reichlich Entwicklungspotenzial, nutzt es aber nicht: Eine wachsende Bevölkerung im Erwerbsalter bleibt ohne Arbeit; Energie aus eigenen Quellen wird auf dem Binnenmarkt zu billig angeboten, vorhandenes Kapital nicht in produktive Projekte investiert. Da hilft nur eine Verbesserung des Investitionsklimas und der Produktivität.

Mit mehr als 82 Millionen Einwohnern ist Ägypten das bevölkerungsreichste arabische Land und das drittbevölkerungsreichste Land in Afrika. Es gilt als Land mit mittelhohem Prokopfeinkommen. Nach seiner Kaufkraft lag es 2010 bei 6180 Dollar (nach offiziellem Wechselkurs: 2420 Dollar) und damit auf Platz 107 weltweit bzw. jeweils auf Platz 11 unter 19 arabischen und 55 afrikanischen Ländern. Auf dem „Human Development Index“ hingegen rangierte Ägypten nur auf Rang 113 weltweit.

Zahlreiche Standortvorteile

Die Rahmenbedingungen der wirtschaftlichen Entwicklung sind äußerst günstig: Ägypten profitiert von seinem großen Binnenmarkt; es liegt an der Schnittstelle des Landwegs von Afrika nach Asien und des Seewegs von Europa durch den Suezkanal zum Indischen Ozean. Als größtes Land im Nahen Osten in zentraler geostrategischer Lage genießt Ägypten durchaus zu seinem Vorteil die Aufmerksamkeit der Weltmächte. Mit den wichtigsten Märkten – Europa und Nordamerika – bestehen Handelsabkommen. Die Infektionsrate bei epidemischen Erkrankungen wie HIV/Aids oder Malaria liegt sehr niedrig. Das Land besitzt nennenswerte Energiequellen, wobei Erdöl- und Erdgasvorkommen aber schwinden, während Wasserkraft, Wind und Sonnenenergie fast unbegrenzt zur Verfügung stehen. Das Potenzial für Tourismus ist noch lange nicht ausgeschöpft – Ägypten bietet antike und islamische Kulturstätten sowie Bade- und Tauchmöglichkeiten am Mittelmeer und an der korallen- und fischreichen Rotmeerküste.
Diese Standortvorteile verhelfen Ägypten zu hohen externen Renteneinkommen, die 2008 mindestens 23 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) entsprachen: Tourismus (7 Prozent), Rücküberweisungen von Gastarbeitern (6 Prozent), Suezkanal-Nutzergebühren (4 Prozent), Energieexporte (netto, nach Abzug von Energieimporten, ebenfalls 4 Prozent) und US-amerikanische Wirtschafts- und Militärhilfe (2 Prozent).
Das nach wie vor relativ hohe Bevölkerungswachstum ist hingegen ambivalent zu bewerten. Wohl sorgt es dafür, dass der Anteil der älteren, zu versorgenden Menschen noch gering ist und der Anteil der Erwerbsbevölkerung nach wie vor steigt. Die entsprechende Phase des demografischen Übergangs verhalf anderen Ländern zu einer Dividende, die darauf beruht, dass ein hoher Anteil der Bevölkerung arbeiten und Kapital akkumulieren kann. Voraussetzung für eine solche Dividende ist aber, dass überhaupt genug Arbeit vorhanden ist – in Ägypten müssten jedoch eine halbe Million Arbeitsplätze jährlich entstehen, um die ohnehin schon hohe Arbeitslosigkeit überhaupt nur konstant zu halten. Zudem belastet das Bevölkerungswachstum auch Infrastruktur, Schul- und Gesundheitssystem sowie den Wohnungsmarkt.
Das wichtigste natürliche Entwicklungshemmnis Ägyptens ist der Mangel an Wasser und kultivierbarem Land. Einst war Ägypten wichtiger Agrarexporteur, heute muss es immer größere Mengen an Lebensmitteln importieren.

Hohes, aber weder nachhaltiges noch soziales Wirtschaftswachstum

Wie die meisten Entwicklungsländer erlebte Ägypten vor der Finanzkrise einen markanten Wirtschaftsboom. Mit durchschnittlich 4,7 Prozent lag die reale Wachstumsrate zwischen 2000 und 2008 sogar über dem globalen Durchschnitt. Da die Einwohnerzahl in diesem Zeitraum um 1,8 Prozent jährlich wuchs, entsprach dies einem realen Prokopfwachstum von fast 3 Prozent.
Der Boom war allerdings nicht nachhaltig. Er ging kaum auf eine Steigerung der Produktivität zurück, sondern fast vollständig auf außergewöhnlich günstige weltwirtschaftliche Rahmenbedingungen: Die meisten Entwicklungsländer profitierten zu Beginn des Jahrtausends von leichtem und billigem Zugang zu Kapital, hohen Rohstoffexportpreisen, wachsenden Touristenzahlen und hohen Rücküberweisungen von Gastarbeitern. In Ägypten kam hinzu, dass wohlhabende Investoren aus den Golf-Staaten ihr Kapital wegen der verschärften Sicherheitsbestimmungen aus den USA abzogen und es in Unternehmen und Infrastrukturprojekten im eigenen regionalen Umfeld anlegten. Der Nettozufluss an ausländischen Direktinvestitionen (ADI) wuchs zwischen 2003 und 2007 rasant von mageren 0,3 auf immerhin 10,1 Prozent des BIP. Damit entfiel aber auch 2007 nur 1 Prozent der globalen ADI-Zuflüsse auf Ägypten, und diese gingen zu mehr als zwei Dritteln in den Erdöl- und Erdgassektor. Der Rest floss vornehmlich in Immobilien, Handel und Dienstleistungen. Nur 4 Prozent entfielen auf Industrie, 3 Prozent auf Landwirtschaft.
So legten vor allem der Öl- und Gassektor und der Tourismus um je rund 30 Prozent sowie das Baugewerbe und der IT-Sektor um je rund 15 Prozent pro Jahr zu. Die Industrie hingegen wuchs nur um 6 Prozent jährlich und trug nie mehr als 16 Prozent zum BIP bei.
Zudem führte der Boom nicht zu einer Senkung von Arbeitslosigkeit und Armut. Nach nationalen Kriterien stieg der Anteil der Armen sogar von 15 Prozent im Jahr 2000 auf 22 Prozent in 2008. Die offizielle Arbeitslosenrate stagnierte zwischen 9 und 10 Prozent; externe Beobachter schätzen die tatsächliche Arbeitslosenrate allerdings auf 25 Prozent.
Auch die Einkommensverteilung verschlechterte sich. Wohl stagnierte der Gini-Koeffizient, der Ungleichverteilung von Einkommen und Vermögen misst, bei einem positiven Wert von 0,32. Der Anteil der Löhne und Gehälter am Volkseinkommen jedoch, der schon im Jahr 2000 bei nur 28 Prozent gelegen hatte, sank bis 2008 weiter auf 25 Prozent. In dieser Zeit entstand eine kleine Mittelschicht, die vor allem vom Zugang zu guten Bildungsmöglichkeiten, privilegierten Geschäftsmöglichkeiten und besser bezahlten Jobs im öffentlichen Sektor profitierten. Das Realeinkommen der Mehrheit der Ägypter aber stagnierte. Was immer an Nominallohnzuwächsen bei ihr ankam, wurde vom demografischen Wachstum und von der hohen Inflation, die zeitweise fast 16 Prozent betrug, wieder aufgebraucht.
Die Finanzkrise von 2008 bremste den Wirtschaftsboom in Ägypten kaum. Das Land ist nur in einigen Bereichen signifikant in die internationalen Waren- und Finanzmärkte integriert. Externe Einnahmen aus Tourismus, Erdgasverkäufen, Rücküberweisungen und Suezkanal-Nutzergebühren gingen fast gar nicht zurück. Lediglich die ADI-Zuflüsse sanken zwischen 2008 und 2010 deutlich von 13,2 auf 6,8 Milliarden Dollar pro Jahr.

Nach dem Regimesturz brach das Wachstum ein

Der große ökonomische Einbruch kam erst nach der Tahrir-Revolution. Im Jahr 2011 lagen die Tourismuseinnahmen ganze 30 Prozent unter denen des Vorjahres. Die ADI-Zuflüsse stürzten weiter ab auf zwei Milliarden Dollar im Jahr 2011. Auch inländische Investoren legen ihr Geld kaum noch in Ägypten an, sondern bringen es stattdessen ins Ausland. So steht nun auch die Baubranche – über Jahre ein Motor des Wachstums – mittlerweile fast vollständig still. Lediglich die Rücküberweisungen von Gastarbeitern haben sich als relativ stabil erwiesen. Das reale Wirtschaftswachstum erreicht nur noch 1 Prozent pro Jahr, und selbst die offizielle Arbeitslosenrate ist binnen Jahresfrist auf 12 Prozent gestiegen.
Dennoch schnellte die Inflation wieder in die Höhe, die zuvor etwas zurückgegangen war. Zwischen 2008 und 2009 war die globale Nachfrage nach fast allen Gütern zurückgegangen. Dies hatte vor allem die Preise von Energie und Lebensmitteln auf den Weltmärkten einbrechen und nach der Erholung der globalen Wirtschaftsentwicklung wieder ansteigen lassen. Da Ägypten beides in großen Mengen importiert, schlagen sich Preisänderungen auf den Weltmärkten sehr deutlich in der nationalen Inflationsrate nieder.
Gleichzeitig waren große Einbrüche bei den Staatseinnahmen zu verzeichnen. Um die soziale Stabilität nicht zu gefährden, senkte der übergangsweise regierende Militärrat die Staatsausgaben nicht – er hob die Löhne im öffent­lichen Sektor sogar pauschal um 15 Prozent an. Diese Maßnahme war längst überfällig, kam nun aber just, als sie besonders schwer finanzierbar war. Noch problematischer ist schließlich, dass die Übergangsregierung rund 450 000 befristet Beschäftigte im öffentlichen Dienst dauerhaft übernommen hat. Dabei gilt die staatliche Verwaltung ohnehin als vollkommen überbesetzt. Die zusätzliche personelle Aufstockung wird nachfolgenden Regierungen für viele Jahre hohe zusätzliche Kosten bescheren.
Die hohen Subventionen wurden derweil nicht angegangen – und das, obwohl Ägypten derzeit fast 10 Prozent des BIP bzw. 30 Prozent der gesamten Staatseinnahmen für den verbilligten Verkauf von Energieträgern (Benzin, Strom, Gas), Wasser und Lebensmitteln aufwendet. Mehr als die Hälfte entfällt auf Energiesubventionen, von denen 70 Prozent letztlich den reichsten 20 Prozent der Bevölkerung zugute kommen. Ganze Wirtschaftssektoren sind so abhängig von den Subventionen, dass sie ohne diese auf den Weltmärkten nicht mehr wettbewerbsfähig wären.
Vor allem aber setzen die Kapitalflucht und der Einbruch bei den Tourismuseinnahmen den Wechselkurs des ägyptischen Pfund stark unter Druck. Der Militärrat will diesen zwar halten, was aber immer teurer wird und die Devisenreserven Ägyptens bereits zwischen Januar und Oktober 2011 von 43 auf 22 Milliarden Dollar hat sinken lassen.
Zugleich verschlechterten sich die Bedingungen für die Aufnahme neuer Kredite. Im Sommer noch hatte der Militärrat der Übergangsregierung untersagt, einen Kredit des Internationalen Währungsfonds zur Ankurbelung der Wirtschaftsentwicklung anzunehmen, was bei den meisten Experten auf großes Unverständnis gestoßen war. Stattdessen sollte sich die Regierung um die Aufnahme von Krediten im Inland bemühen. Das wiederum schlägt sich inzwischen in einer Verknappung des Kreditangebots der Banken für private Investoren nieder. Größere Kredite kann der Staat intern kaum noch aufnehmen – weshalb er sich nun doch für einen IWF-Kredit interessiert. Der ist aber mittlerweile nicht mehr zu denselben günstigen Zinsen zu haben wie im Sommer, weil die Kreditwürdigkeit Ägyptens seither deutlich herabgestuft wurde.

Investitionsklima und Produktivität verbessern

Kurzfristig wird sich die nach den Parlamentswahlen 2011/2012 neu gebildete Regierung vor allem darum bemühen müssen, Ägypten politisch und ökonomisch zu stabilisieren. Dieses Ziel hat vier Dimensionen.
•    Die soziale Stabilisierung, das heißt die Bekämpfung von Armut und Arbeitslosigkeit, ist besonders vordringlich. Sie ist eine entscheidende Voraussetzung für die friedliche politische Entwicklung des Landes in den kommenden Jahren. Langfristig wird es darum gehen, durch inklusives Wachstum Arbeitsplätze zu schaffen und Armut zu reduzieren. Bis dies gelingt, wird die Regierung aber kompensatorische Sozialmaßnahmen ergreifen müssen. Das könnten Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen, höhere Gesundheits- und Bildungsausgaben, vorübergehender Erhalt der Lebensmittelsubventionen sowie Reform und Ausbau der sozialen Sicherungssysteme sein.
•    Der fiskalischen Stabilisierung stehen diese Maßnahmen natürlich eher entgegen. Daher müssen die Steuersysteme verfeinert und Steuerschlupf­löcher geschlossen werden. Die teuren Energiesubventionen müssen abgebaut und durch effizientere Sozialtransfersysteme ersetzt werden.
•    Die außenwirtschaftliche Stabilisierung lässt sich langfristig durch die Rückkehr von Kapital und steigende Waren- und Dienstleistungsexporte erreichen. Dies setzt aber voraus, dass die Investoren wieder Vertrauen in die Entwicklung Ägyptens gewinnen und ägyptische Produkte wieder wettbewerbsfähiger werden. Bis dahin wird die Regierung um eine Abwertung des ägyptischen Pfunds vermutlich nicht umhin kommen.
•    Auch die binnenwirtschaftliche Stabilisierung setzt voraus, dass Ägypter und Ausländer zukünftig viel stärker in Ägypten investieren. Das mäßige Investitionsklima und die geringe Produktivität der ägyptischen Privatwirtschaft stehen dem jedoch nicht erst seit der Revolution entgegen.
Um eine Verbesserung des Investitionsklimas hatte sich bereits die alte Regierung unter Präsident Hosni Mubarak bemüht. Das so genannte Reformkabinett von Premierminister Ahmed Nazif überarbeitete während seiner Amtsperiode von 2004 bis 2011 das Steuersystem, vereinfachte die Zollsätze und -prozeduren und erleichterte die Registrierung und Lizensierung von Unternehmen. Zeitweise feierte die Weltbank Ägypten als den Top-Reformer weltweit. Tatsächlich stieg das Wirtschaftswachstum nach jeder Reformwelle für ein paar Jahre. Danach verflüchtigte es sich aber jedes Mal wieder, weil die Investoren merkten, dass einem reibungslosen Ablauf ihrer Geschäfte zu viele Hindernisse im Weg standen. So gilt Ägypten in einigen Bereichen noch immer als eines der Länder mit den weltweit schlechtesten Rahmenbedingungen für Geschäftsleute: Das jährlich von der Weltbank erstellte Ranking „Doing Business“ (siehe Seite 12) ordnet Ägypten beim Indikator „Baugenehmigungen erhalten“ auf Platz 155 ein. Ähnlich schlecht ist es um die „Durchsetzung vertraglicher Ansprüche“ bestellt, wo Ägypten Rang 144 einnimmt; auch unter dem Indikator „Insolvenzverfahren“ rangiert Ägypten nur auf Platz 136.

Zu wenig mittelgroße Unternehmen, zu wenig Produkte, zu wenig Ausfuhr

In größerem Umfang wird auch die neue Regierung Ägyptens nur dann in- und ausländische Investoren anlocken können, wenn sie konkret an einer umfassenden Verbesserung des Investitionsklimas arbeitet. Ähnliches gilt auch für eine weitere schwierige Aufgabe, die Ägypten in Zukunft lösen muss: die Steigerung der Produktivität und Wettbewerbsfähigkeit ägyptischer Unternehmen. Auch diesem Thema hatte sich bereits das Mubarak-Regime zugewandt – wenngleich nur partiell und erst spät unter dem von neoliberalen Ideen beeinflussten Kabinett von Premierminister Ahmed Nazif. Er übernahm die Regierungsgeschäfte, nachdem sich 2004 mit Hilfe von Mubaraks Sohn Gamal der unternehmerfreundliche Flügel innerhalb des Regimes durchgesetzt hatte. Viele Minister waren selbst Unternehmer, was den Argwohn des eher kapitalismuskritischen Flügels des Regimes befeuerte, der in Staatspartei, Verwaltung und Teilen der Armee beheimatet war. Dieses Kabinett hat mehrere Programme zur Förderung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit ägyptischer Unternehmen aufgebaut und mit großen Budgets ausgestattet. Diese konzentrierten sich aber jeweils ausschließlich auf kleine, mittlere oder größere Unternehmen; keines dieser Programme begleitete kleinere, informelle Unternehmen bei der Formalisierung und beim Wachstum in die jeweils nächste Größenkategorie.
Dadurch leidet Ägypten unverändert unter dem so genannten „Missing Middle“-Phänomen. Das Land hat nur wenige große Unternehmen, die aus eigener Kraft exportieren können. Mittelgroße Unternehmen könnten über die Jahre in dieses Segment hineinwachsen, jedoch gibt es davon nur sehr wenige. 92 Prozent aller Unternehmen haben weniger als fünf Beschäftigte; nur 0,2 Prozent haben mehr als 50 Mitarbeiter (in der Türkei sind es wenigstens 0,6 Prozent und in Jordanien 0,7 Prozent). Vor allem aber gelingt es in der Praxis auch nur sehr wenigen mittelgroßen Unternehmen, in die Kategorie der großen, exportfähigen Unternehmen aufzusteigen. Fast alle bestehenden großen Unternehmen wurden von Anfang an als solche von in- oder ausländischen Investoren gegründet.
Das Ergebnis ist, dass Ägypten bis dato viel zu wenig Güter exportiert. 2010 lagen die Warenexporte bei 29 Milliarden Dollar, während die Warenimporte sich auf 44 Milliarden Dollar beliefen. Zwei Drittel aller Exporte sind Erdgas, Erdölderivate und Elektrizität. Der Anteil der industriellen Exportprodukte ist noch immer sehr gering. Zudem sind die ägyptischen Exporte kaum diversifiziert. Sie umfassen nur rund 1000 Produkte mit einem Handelsvolumen von mindestens 100 000 Dollar, während beispielsweise Malaysia rund 4000 und die Philippinen rund 2000 derartige Produkte ausführen. Selbst Bulgarien mit nur sieben Millionen Einwohnern und das kleine Luxemburg exportierten 2010, abgesehen von Energieträgern, mehr Produkte als Ägypten.
Dies zeigt, wie sehr sich Ägypten in einer Sandwich-Position zwischen Osteuropa und Ostasien befindet. Es kann nicht mit der Qualität osteuropäischer Produkte, andererseits aber auch nicht mit den Produktionskosten ostasiatischer Produzenten mithalten. Die totale Faktorproduktivität ägyptischer Unternehmen, also die Effizienzsteigerung der Produktivität durch technischen Fortschritt, entspricht lediglich 60 Prozent der malaysischen und 40 Prozent der brasilianischen.
Um an dieser Situation etwas zu verändern, muss sich die Innovationsfähigkeit der Unternehmen verbessern. Dazu braucht man Maßnahmen, die nur langfristig wirken:
•    eine umfassende Reform des Schul- und Ausbildungssystems, das bislang eher das Memorieren vorgegebener Inhalte als das kreative und innovative Denken fördert,
•    eine Verbesserung der Kooperation von Unternehmen mit Forschungseinrichtungen,
•    Anreize zur Steigerung der Ausgaben für Forschung und Entwicklung in den Unternehmen,
•    die Sicherstellung eines intensiven, wenngleich fairen Wettbewerbs auf den nationalen Produkt- und Faktormärkten,
•    die Anpassung der Unternehmen an international gültige Produkt- und Produktionsstandards.

Gute Maßnahmen – aber vom alten Regime diskreditiert

Ein Problem besteht darin, dass viele Maßnahmen, die die neue Regierung zur Bekämpfung der wirtschaftlichen Probleme des Landes ergreifen muss, diskreditiert sind, weil sie vom letzten Kabinett des alten Regimes bereits begonnen oder wenigstens diskutiert wurden. Dies gilt für den Abbau von Subventionen, die Reform der Sozialversicherung, die Privatisierung der verbliebenen Staatsunternehmen und die Förderung von Unternehmensmodernisierungen. Dieses letzte Kabinett ist sowohl in großen Teilen der Bevölkerung als auch bei den verbliebenen Stützen des alten Regimes – Armee und Verwaltung – aus verschiedenen Gründen besonders unbeliebt. Zunächst, weil es sich vor allem mithilfe der Unterstützung durch Gamal Mubarak hat halten können, und weil es eine vergleichsweise marktliberale, unternehmerfreundliche Politik verfolgt hat. Diese Politik hatte ihre Vorzüge, weil sie die Reste des alten staatsgelenkten Wirtschaftssystems aufbrach und das Vertrauen von Investoren in die staatliche Wirtschaftspolitik stärkte. Andererseits brachte sie manche soziale Härte mit sich, während einige Großunternehmer ganz besonderes von ihr profitierten.
Solange der Militärrat das letzte Wort in der Politik hat, wird es der Regierung schwer fallen, die dringend erforderlichen Maßnahmen umzusetzen, da das Militär ohnehin eine skeptische Einstellung gegenüber einer allzu markt- und wettbewerbsorientierten Wirtschaftspolitik hegt. Dies hat mit der Sorge um eine Verschärfung sozialer Ungleichgewichte zu tun, aber auch mit der Tatsache, dass das Militär selbst einen gigantischen Komplex von Unternehmen in unterschiedlichsten Wirtschaftssektoren betreibt, auf die, laut Schätzungen, 15 Prozent des Bruttoinlandprodukts entfallen. Diese Sektoren konnten vor allem aufgrund von expliziten und impliziten Privilegien, also einer gezielten Verzerrung des Wettbewerbs, gedeihen.
Derweil besteht bei den ins Parlament gewählten politischen Kräften ein relativ breiter Konsens über die Ausgestaltung des zukünftigen Wirtschaftssystems. Er erinnert an das, was in Deutschland unter sozialer Marktwirtschaft verstanden wird: eine marktfreundliche, wachstumsorientierte Wirtschafts­politik mit Eigentumsgarantien und einem ausgeprägten sozial- und verteilungspolitischen Ausgleich.
Diesen Konsens teilen auch die Muslimbrüder, die mit fast 50 Prozent der Abgeordneten eindeutig stärkste Kraft geworden sind. Sie haben bereits offen zugegeben, dass es schwer sein wird, die wirtschaftliche Dynamik Ägyptens wieder in Gang zu bringen, nehmen diese Aufgabe aber sehr ernst. Ihr jüngst vorgestelltes Programm fordert Korruptionsbekämpfung, Schutz ausländischer Investitionen, die Förderung von mittleren Unternehmen, eine unabhängige Zentralbank und ein ausgewogenes soziales Sicherungssystem. Den Muslimbrüdern ist bewusst, dass ein Misserfolg hierbei zu sozialer Unzufriedenheit und Unruhen führen wird und ihrer Regierungszeit ein ebenso jähes Ende setzen könnte wie der des alten Regimes.
Viele Beobachter trauen den Muslimbrüdern jedoch zu, dass sie eine gute Wirtschafts- und Sozialpolitik gestalten werden. So haben sie sich auch bereits Gedanken gemacht, wie die hohen Energiesubventionen abgebaut und wodurch sie ersetzt werden könnten. Die Tatsache, dass die Muslimbrüder nicht nur in politischer Hinsicht über eine breite Basis verfügen, bringt ihnen einen hohen Vertrauensvorschuss. Das könnte dabei helfen, manche Maßnahmen durchzusetzen, die weniger populär sind.

Dr. Markus Loewe ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Deutsches Institut für Entwicklungspolitik, Abteilung „Wettbewerbsfähigkeit und soziale Entwicklung“.
 

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