Transatlantisches Handelsabkommen

Sechs Thesen auf dem Prüfstand

1. July 2013 - 0:00 | von Stormy-Annika Mildner, Claudia Schmucker

Internationale Politik 4, Juli/August 2013, S. 72

Kategorie: Welthandel, Freihandel, Bilaterale und multilaterale Abkommen, Westliche Welt

Es wird lebhaft debattiert über eine Trans-atlantische Handels- und Investitionspartnerschaft (TTIP): -Befürworter versprechen sich hohe Wachstumseffekte durch einen Abbau der Handelsbarrieren; Gegner warnen, dass der Welthandelsorganisation damit der Todesstoß versetzt werde. Was bringt die TTIP wirklich?

ricardoazoury/iStockphoto

TTIP ist nicht notwendig, um die trans­atlantische Integration voranzutreiben

Doch! Eine engere transatlantische Integration ist wünschenswert, da sie zu steigenden Handels- und Investitionsströmen führt und hohe Wohlfahrtsgewinne verspricht. Zusätzlich würde sie die Wettbewerbsfähigkeit der transatlantischen Partner gegenüber den aufstrebenden Schwellenländern wie China, Brasilien und Indien stärken. Der Grund hierfür liegt unter anderem in steigenden Skalenerträgen, die Unternehmen durch einen besseren Zugang zu den Märkten des Partnerlands und seinen Konsumenten realisieren können.

Seit den neunziger Jahren gab es bereits mehrere Ansätze, die transatlantische Integration durch ein Freihandelsabkommen voranzutreiben. Deutschland lancierte 1995 die Idee einer transatlantischen Freihandelszone (TAFTA). Diese fand jedoch nur wenig Unterstützung; in der Folge wurden dann die „Neue Transatlantische Agenda“ und der „Transatlantische Business Dialogue“ gegründet. Die Ergebnisse waren jedoch bescheiden. Dies gilt auch für die 2005 ins Leben gerufene EU-US-Wirtschaftsinitiative, die den Abbau von nichttarifären Handelshemmnissen (NTBs) zum Ziel hatte. 

2006/07 schlug Deutschland im Rahmen seiner EU-Ratspräsidentschaft erneut eine transatlantische Freihandelszone vor. Auch dieser Vorstoß wurde in Brüssel und den USA jedoch sehr kritisch aufgenommen. Als Konsequenz der deutschen Bemühungen wurde 2007 der „Transatlantic Economic Council“ (TEC) gegründet mit dem Ziel, NTBs abzubauen. Durch dieses Forum sollten politische Ziele gesetzt und den bestehenden Dialogen eine neue Dynamik gegeben werden. Doch auch die Ergebnisse des TEC waren überschaubar.

Diese vorangegangenen transatlantischen Initiativen machen deutlich, dass eine wirtschaftliche Integration, die eine Harmonisierung, gegenseitige Anerkennung oder Entwicklung von Regelwerken vorsieht, komplexe gesetzliche und regulatorische Änderungen auf beiden Seiten des Atlantiks verlangt, die sich ohne Engagement auf höchster politischer Ebene kaum durchsetzen lassen. Aus diesem Grund ist es entscheidend, dass eine transatlantische Integration nicht auf Arbeitsebene, sondern von höchster Stelle in einem Handelsabkommen vorangetrieben wird. Gleichzeitig muss die Integration mehr als nur einzelne Sektoren umfassen. Dies wurde auch von der 2011 eingesetzten EU-US High Level Working Group on Jobs and Growth bestätigt: In ihrem Bericht vom Februar 2013 empfahl sie ein umfassendes Handels- und Investitionsabkommen, die TTIP. Dies wurde schließlich auch von Präsident Barack Obama in seiner Rede zur Lage der Nation am 12. Februar 2013 unterstützt.

USA und EU brauchen die WTO nicht mehr 

Stimmt nicht! Aufgrund der wirtschaftlichen Größe der beiden Handelspartner besteht die Sorge, dass die EU und die USA durch die Gründung einer TTIP die WTO als Institution nicht mehr brauchen und sich entsprechend von ihr abwenden könnten. Doch auch in Zukunft werden die USA zur Liberalisierung des Welthandels und Schlichtung von Streitfällen auf die WTO angewiesen sein. 

Die USA wickelten 2011 laut IWF-Daten rund 18 Prozent ihrer Güterexporte mit der EU ab; knapp 16 Prozent der europäischen Exporte gingen in die USA. Während die EU und USA somit bedeutende Handelspartner füreinander sind, heißt dies auch, dass sie mehr als 80 Prozent ihres Handels mit Drittländern abwickeln. Gerade der Handel mit den Schwellenländern ist jedoch durch vergleichsweise hohe Handelsbarrieren belastet. In Indien beträgt der angewandte Durchschnittszoll etwa 10 Prozent auf Industriegüter, bei Agrargütern liegt dieser bei fast 32 Prozent. Brasilien erhebt im Durchschnitt einen Zoll von rund 14 Prozent auf Industrie- und 10 Prozent auf Agrargüter. In China liegen die Durchschnittsraten bei knapp 9 beziehungsweise knapp 16 Prozent. Ähnlich sieht es in Russland aus, das erst 2011 der WTO beigetreten ist: Der angewandte Durchschnittszoll auf Industriegüter liegt bei knapp 9 Prozent, der auf Agrargüter bei etwa 14 Prozent. Beim gegenseitigen Dienstleistungshandel liegt der Anteil am gesamten Dienstleistungsverkehr der beiden Partner zwar bei rund 24 (EU) und 38 Prozent (USA) und ist somit höher als beim Güterhandel. Doch auch hier zeigt sich die große Bedeutung von Drittländern, und der Zugang zu den Dienstleistungsmärkten gerade der Schwellen- und Entwicklungsländer ist nach wie vor stark eingeschränkt.

Der Abbau dieser Zölle und die Liberalisierungen im Dienstleistungsbereich in den Wachstumsmärkten der Schwellenländer können nur durch multilaterale Verhandlungen auf Ebene der WTO gelingen. EU und USA haben zwar zahlreiche bilaterale und regionale Abkommen mit Schwellenländern geschlossen. Allerdings gibt es mit den großen BRICS-Staaten keine Liberalisierungsvereinbarungen. Die USA haben keinerlei Bestrebungen in diese Richtung; die EU verhandelt gerade ein Abkommen mit Indien und mit Brasilien, letzteres im Rahmen von Mercosur. Beide Verhandlungen gestalten sich jedoch sehr zäh und sind bislang wenig erfolgversprechend.  

Zusätzlich gibt es eine steigende Zahl von Handelskonflikten mit den immer selbstbewusster agierenden Schwellenländern. Die EU und die USA klagen zunehmend gegen die unfairen Handelspraktiken in den Schwellenländern – insbesondere in China – vor dem WTO-Streitschlichtungsmechanismus. Die USA haben zurzeit 29 Klagen gegen Drittstaaten vor der WTO; China ist in knapp der Hälfte aller Fälle der Adressat. Die EU hat zurzeit 55 Klagen gegen Drittstaaten vor der WTO; darunter fallen jeweils sechs Klagen gegen Argentinien, China und Indien. Die EU und die USA sind somit auf einen effektiven und durchsetzungsstarken Streitschlichtungsmechanismus unter der WTO angewiesen.

TTIP und WTO sind nicht kompatibel 

Kommt darauf an, wie die TTIP aussehen wird. Die EU und die USA decken einen großen Teil der weltweiten Handels- und Investitionsströme ab und haben daher eine besondere Verantwortung, dass die TTIP mit WTO-Regeln kompatibel ist. Die WTO legt in Artikel XXIV GATT und Artikel V GATS fest, unter welchen Bedingungen präferenzielle Handelsabkommen mit WTO-­Regeln übereinstimmen. Dazu zählt, dass in Zollunionen die Außenzölle gegenüber Drittstaaten nach dem Abschluss in ihrer Gesamtheit nicht höher sein dürfen als die durchschnittliche Zollbelastung vor Gründung des Präferenzraums. Daneben verlangt die WTO vor allem, dass die Zölle für annähernd den gesamten Handel abgebaut werden müssen. In Artikel V GATS sind die Bedingungen für eine wirtschaftliche Integration im Dienstleistungsbereich nicht ganz so streng gefasst. Entsprechend muss das Abkommen nur „einen beträchtlichen sektoralen Geltungsbereich haben“ und nicht alle Sektoren umfassen. Diese WTO-Regeln müssen von der TTIP eingehalten werden. Ganze Gütersektoren können somit nicht aus den Verhandlungen ausgenommen werden. Dies gilt auch für die Landwirtschaft, wenngleich es hier aufgrund zahlreicher sensibler Bereiche (wie gentechnisch veränderte Nahrungsmittel oder Gesundheits- und Hygienestandards) zu vielen Konflikten kommen wird. Die TTIP sollte jedoch nicht nur alle WTO-Themen umfassen, sondern auch neue Regulierungsbereiche beinhalten. Dazu gehören die „Handels-Plus“-Themen wie öffentliche Auftragsvergabe, Investitionen, Schutz geistigen Eigentums und Wettbewerb, Datenschutz, Umwelt und Soziales. Hierdurch können EU und USA sicherstellen, dass die TTIP nicht nur WTO-kompatibel ist, sondern auch als Sprungbrett für neue Liberalisierungen auf multilateraler Ebene dient. Dies würde auch die WTO in Zukunft stärken.

TTIP wird eine Festung Atlantik  

Muss und darf nicht sein! Im Zusammenhang mit der TTIP wird immer wieder vor einer Festung Atlantik gewarnt. Freihandelsabkommen bauen zwar Handelsbarrieren zwischen den Partnern ab und liberalisieren somit den Handel. Dies führt aber auch in vielen Fällen zur Diskriminierung gegenüber Drittstaaten. Bei präferenziellen Handelsabkommen besteht dem Ökonomen Jacob Viner zufolge die Gefahr, dass durch den Wegfall von Handelsbarrieren Waren und Dienstleistungen aus dem Partnerland einen Wettbewerbsvorteil gegenüber solchen aus Drittländern erhalten. In der Folge wird der Handel zu den beteiligten Ländern eines Abkommens umgelenkt. Dies geht zu Lasten von Drittländern, die das Produkt möglicherweise effizienter und billiger herstellen können. Ein besonderes Risiko geht von den so genannten Ursprungsregeln aus. Um in den Genuss eines präferenziellen Marktzugangs zu kommen, muss demnach ein Gut zu einem bestimmten Prozentsatz in einem der FTA-Partnerländer produziert worden sein. Damit soll verhindert werden, dass Nichtmitglieder von den Vergünstigungen profitieren, ohne selbst Zugeständnisse zu machen. Je strenger die Ursprungsregeln sind, desto eingeschränkter ist der Marktzugang und umso größer ist die Gefahr von Handelsumlenkung.

Wie kann eine solche Handelsumlenkung vermieden werden? Damit es nicht zu einer Abschottung gegenüber Drittstaaten kommt, muss die TTIP offen für neue Mitglieder sein. Zunächst wird dieses Abkommen nur zwischen EU und USA verhandelt. Mittelfristig wäre es jedoch sinnvoll, auch die NAFTA-Region in die TTIP einzubeziehen. Dies bietet sich umso mehr an, als die EU bereits ein Freihandelsabkommen mit Mexiko hat und zurzeit mit Kanada verhandelt. In einem nächsten Schritt könnte man sich die offene Verhandlungsstrategie der TPP (Trans-Pacific Partnership) zu eigen machen und diejenigen Staaten in das Abkommen integrieren, die bereit sind, sich den hohen transatlantischen Standards zu unterwerfen. Zudem sollten die Ursprungsregeln in der TTIP generös gestaltet werden. Durch diese Offenheit kann eine Festung Atlantik vermieden werden.

Die TTIP-Verhandlungen dürften sich einfacher gestalten als der Abschluss der Doha-Runde 

Stimmt, aber einfach wird es trotzdem nicht. Die Doha-Runde wird seit 2001 ohne Ergebnis verhandelt; ob im Dezember 2013 auf Bali ein Minimalkonsens erreicht werden wird, bleibt ungewiss. In der WTO verhandeln insgesamt 159 Mitgliedstaaten, die im Konsensprinzip eine Einigung erreichen müssen. Dies führt zu der Annahme, dass präferenzielle Abkommen zwischen zwei oder mehr Staaten deutlich schneller und einfacher vereinbart werden können.

Grundsätzlich stimmt diese These – aber nicht in jedem Fall, wie die Verhandlungen zwischen EU und Mercosur zeigen. Die EU und die USA wollen die Verhandlungen über die TTIP in den kommenden vier Jahren (bis zum Ende von Obamas Amtszeit) abschließen – ein ambitionierter Zeitplan angesichts der vielen strittigen Themen. Im transatlantischen Handel sind bereits viele Bereiche liberalisiert. Die meisten der „low hanging fruits“ sind geerntet worden, während die Bereiche, die nun liberalisiert werden sollen, hochsensibel sind. Dies betrifft beispielsweise den Agrarhandel. So wurde bereits von einigen europäischen Staaten gefordert, den Agrarsektor aufgrund bestehender Sensibilitäten nicht weiter zu liberalisieren. Der prominenteste Konflikt betrifft den europäischen Zulassungsprozess für gentechnisch veränderte Nahrungsmittel, der für die USA exemplarisch für die protektionistische EU-Agrarpolitik steht. Die EU wendet dabei das so genannte Vorsorgeprinzip an, das auch potenzielle Bedrohungen für Gesundheit und Umwelt mit einbezieht. Ein Kompromiss ist hier schwierig. Daneben wurden weitere Ausnahmen gefordert: So hat Frankreich bereits deutlich gemacht, dass kulturelle und audiovisuelle Dienstleistungen komplett aus den Verhandlungen ausgeklammert werden sollen. Dies wurde auch vom Europäischen Parlament unterstützt. 

Ein weiterer schwieriger Punkt wird der Abbau von NTBs und regulatorischen Barrieren wie Zulassungsverfahren und technischen Standards sein. Da die transatlantischen Zölle bereits sehr niedrig sind, verursachen sie einen Großteil der Hemmnisse im transatlantischen Handel. Aus diesem Grund wollen EU und USA im Rahmen der TTIP zu einer gegenseitigen Anpassung oder Anerkennung von Standards und Normen kommen. Aufgrund der Komplexität der Regulierungen wird dieser Bereich jedoch einer der schwierigsten in den Verhandlungen über eine TTIP sein. Gerade auf US-Seite ist eine Vielzahl unterschiedlicher Regulierer involviert.

TTIP ist wichtiger als Doha 

Stimmt nicht! Die EU und USA würden erheblich von der Abschaffung von Zöllen und dem Abbau von NTBs im bilateralen Handel profitieren. In ihrem Bericht „Reducing Transatlantic Barriers to Trade and Investment“ (CEPR 2013) errechnen Joseph François et al. die Wohlfahrtseffekte einer TTIP für ver-schiedene Liberalisierungsszenarien. Die Modellierungen zeigen gleichwohl, dass die Einkommenseffekte einer TTIP vom Ambitionsgrad abhängen. Die Studie gibt die Wohlfahrtseffekte als Veränderung des Bruttoinlandsprodukts (BIP) an. Werden nur die Zölle abgebaut (Szenario 1: Abschaffung von 98 Prozent aller Zölle), erwarten die Autoren einen jährlichen Wachstumsimpuls von 0,1 Prozent (23 753 Millionen Euro) für die EU und 0,04 Prozent (9447 Millionen Euro) für die USA. Anders sieht es unter dem „umfassenden Szenario/ambitioniert“ aus, in dem die Autoren den Abbau von 98 Prozent aller Zölle, 25 Prozent aller NTBs im Güter- und Dienstleistungshandel und 50 Prozent aller NTBs im öffentlichen Beschaffungswesen annehmen. Infolgedessen würde das BIP der EU um 0,48 Prozent (119 212 Millionen Euro) und das der USA um 0,39 Prozent (94 904 Millionen Euro) steigen. Die möglichen Wachstumsimpulse der TTIP wären somit größer als die Wachstumseffekte, die ein Abschluss der Doha-Runde der WTO mit den aktuellen Verhandlungsergebnissen verspricht, also einem Minimalpaket, das neben Handelserleichterung einige landwirtschaftliche Aspekte umfasst, die für die Entwicklungs­länder und die am wenigsten entwickelten Länder besonders wichtig sind.

Dies ist jedoch kein Plädoyer dafür, sich ausschließlich auf die TTIP zu konzentrieren. Ganz im Gegenteil sollten die EU und die USA gemeinsam darauf hinwirken, dass die Ministerkonferenz in Bali für einen Abschluss der Doha-Runde genutzt wird. Dies wäre nicht nur ein wichtiges Signal, dass die transatlantischen Partner nach wie vor hinter der WTO stehen und die Glaubwürdigkeit der WTO stärken. Auch EU und USA würden von einem solchen Deal profitieren. Denn nur dann wird der Weg frei für neue Handelsthemen, etwa Investitionen, Informationstechnologie und möglicherweise weitergehende Fragen wie Rohstoffe und Energie oder auch die Stärkung von globalen Lieferungsketten – Themen, die in der Doha-Runde nicht verhandelt werden. Wenn es die WTO nicht schafft, ihre Regeln auf diese Gebiete auszudehnen, läuft sie Gefahr, irrelevant zu werden.

Dr. Stormy-Annika Mildner ist Mitglied der Institutsleitung der Stifung Wissenschaft und Politik (SWP) und Adjunct Lecturer an der Hertie School of Governance.

Dr. Claudia Schmucker leitet das Programm Globalisierung und Weltwirtschaft im Forschungsinstitut der DGAP. 

 
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