Pessimismus als Prämisse

Russlands Syrien-Initiative und die Tradition der Nichteinmischung

1. November 2013 - 0:00 | von Fjodor Lukjanow

Internationale Politik 6, November/Dezember 2013, S. 26-33

Kategorie: Konflikte und Strategien, Rüstungskontrolle & Massenvernichtungswaffen, Internationale Politik/Beziehungen, Syrien, Russische Föderation

Die Genfer Gespräche zwischen Sergei Lawrow und John Kerry über eine Beseitigung der syrischen Chemiewaffen markieren die Rückkehr der Diplomatie in die internationale Politik und eine Wiederbelebung des Nichtverbreitungsregimes von Massenvernichtungswaffen. Eine Abkehr von Russlands außenpolitischen Prinzipien aber bedeuten sie nicht.

Am 11. Oktober wurde Russlands Präsidenten Wladimir Putin der Friedens­nobelpreis verliehen. Nun gut, formell wurde die „Organisation for the Prohibition of Chemical Weapons“ geehrt. Doch ohne die diplomatische Initiative Russlands wäre diese Organisation dem norwegischen Nobelpreiskomitee kaum in den Sinn gekommen.

Russlands Initiative überraschte wohl alle, denn seit dem Beginn des syrischen Bürgerkrieges Anfang 2011 hatte Moskau die geradezu klassische Position des „Mr. Njet“ eingenommen und jeden Versuch der westlichen und der Golf-Staaten blockiert, die gleichen „Konfliktlösungsstrategien“ anzuwenden wie im Fall Libyens. Die Idee, mit internationaler Hilfe das Chemiewaffenarsenal Syriens zu vernichten, wurde als Kehrtwende gesehen, die das gesamte Muster der bisherigen russischen Politik veränderte. War das wirklich der Fall?'

Nein. Nicht die grundsätzliche Haltung Russlands hat sich geändert, sondern die Umstände. Russland sah sich gezwungen, seine Taktik zu ändern, um dasselbe strategische Ziel zu erreichen – nämlich eine Intervention von außen zur Lösung der Syrien-Krise auf jeden Fall zu verhindern.

Viele ausländische Beobachter und Politiker jedoch verstehen die Motive der russischen Syrien-Politik noch immer nicht. Meist erklärte man Moskaus konsequente Haltung mit rein wirtschaftlichen Interessen: Immerhin gehöre Baschar al-Assad zu den besten Kunden der russischen Waffenindustrie, und nachdem der Verkauf von S-300-Abwehrraketen an den Iran gescheitert und Libyens Staatschef Muammar al-Gaddafi infolge einer NATO-Intervention (der Russland im UN-Sicherheitsrat indirekt zugestimmt hatte) gestürzt war, habe Moskau eben versucht, seinen letzten großen Partner und Kunden zu retten. Besonders fundiert ist diese Erklärung nicht. Laut Schätzungen des Center for Analysis of Strategies and Technologies machten die Lieferungen an Damaskus im Jahr 2011 nur 5 Prozent der russischen Waffenverkäufe aus; der Marinestützpunkt in Tartus, der gerne als letzte verbliebene Basis außerhalb der ehemaligen Sowjetunion bezeichnet wird, ist nichts weiter als eine kleine Reparaturwerft und hat für Russland höchstens symbolische Bedeutung. Obendrein hat Syrien seit 2006 nur eine Milliarde von den 5,6 Milliarden Dollar gezahlt, die es Moskau vertraglich schuldet. Und nicht zuletzt war Russland von Beginn an klar – und zwar gleich, in welche Richtung sich der Krieg in Syrien bewegt: „Business as usual“ mit dem Assad-Regime ist nicht mehr möglich.

Unter diesen Umständen erscheint Russlands Politik nur umso rätselhafter. Kommentatoren fragten sich, warum Moskau die Tatsachen nicht zur Kenntnis nehmen wollte, stur an jemandem festhält, dessen politisches ­Schicksal doch besiegelt ist und nicht nur die Beziehungen zu anderen Staaten der Region, sondern auch zu einem wie auch immer gearteten Nachfolge­regime vergiftet.

Ganz offensichtlich hat niemand geglaubt, was die russische Regierung nicht müde wird zu wiederholen: In Syrien – und überhaupt in der Frage des Umgangs mit den Aufständen in der arabischen Welt – geht es Moskau nicht um Wirtschaftsinteressen oder den Erhalt des Assad-Regimes, sondern um die Wahrung bestimmter Prinzipien. Russlands Politik muss aus einer anderen Perspektive betrachtet werden – die nicht so sehr im Zusammenhang mit dem Nahen und Mittleren Osten steht, sondern mit der Frage, wie internationale Politik grundsätzlich gestaltet werden sollte. Außenminister Sergej Lawrow hat dies öffentlich und deutlich wiederholt. „Wenn jemand unter allen Umständen zum Mittel der Gewalt greifen will, dann sind wir kaum in der Lage, das zu verhindern“, sagte er während einer Pressekonferenz am 18. Januar 2012 in Moskau. „Wer sich aber dafür entscheidet, muss das auf eigene Verantwortung tun und vor seinem eigenen Gewissen rechtfertigen. Eine Autorisierung des UN-Sicherheitsrats wird es dafür aber nicht geben.“ Dieses Statement des Ministers beschreibt den ­Kernpunkt der russischen Position. Noch deutlicher wurde der Minister am 16. Juli dieses Jahres: „Wie die internationale Gemeinschaft künftig mit ­Konflikten umgeht, wird weitgehend davon abhängen, wie die Syrien-Krise gelöst wird.“

Dass Russland sich so unbeugsam zeigt, hängt zum großen Teil mit den Ereignissen 2011 in Libyen zusammen. Der damalige Präsident Dmitrj Medwedew hatte entschieden, dass Moskau seine sonst klare Linie der Ablehnung jeglicher äußerer Einmischung in die inneren Angelegenheiten eines anderen Landes aufgeben und faktisch einer Militäroperation gegen das Gaddafi-Regime zustimmen würde. Diese „Geste des guten Willens“ gilt inzwischen als Fehler – sowohl in praktischer wie in strategischer Hinsicht. Mit seiner harten Haltung in der Syrien-Frage will Moskau diesen Fehler korrigieren und verhindern, dass die internationale Gemeinschaft die Libyen-Krise zum Grundmuster für künftige Konfliktlösungen macht. Und dieses Grundmuster sah im Verständnis russischer Strategen so aus: Externe Kräfte entscheiden, wer die „richtige“ Seite in einem internen Konflikt ist und helfen ihr dann durch ­direkte Einmischung an die Macht.

Das heutige Russland pflegt in seiner Außenpolitik einen äußerst konservativen Ansatz. Jede Veränderung wird zunächst als Veränderung zum Schlechteren gesehen. Ändert sich der Status quo dennoch, dann gilt zunächst, nichts zu übereilen, sondern abzuwarten. In derart tumultuösen Zeiten mag dieser Ansatz durchaus größere Vorteile bieten als der hektische Versuch, eine „historisch richtige Seite“ zu identifizieren.

Ausweg aus einem Dilemma

Bis zum vergangenen Sommer war es Russland recht gut gelungen, eine Intervention zu verhindern. Nach dem Einsatz von Giftgas am 21. August aber schien eine amerikanische Vergeltungsaktion auch ohne Autorisierung durch den UN-Sicherheitsrat wahrscheinlich. Würde das Assad-Regime stürzen (auch wenn man in Moskau überzeugt ist, dass in Damaskus nichts Besseres nachfolgt), dann wäre dies selbstverständlich eine Niederlage für Russland – jedenfalls würde man es so sehen. Russlands Prestige hätte Schaden genommen, und zwei Jahre währende Bemühungen hätten sich als vergebliche Liebesmüh’ herausgestellt, weil Moskau eben einfach auf das falsche Pferd gesetzt hätte.

In der Tat: Schon um zwei Jahre intensiver Arbeit nicht vergeblich investiert zu haben, sind die Unterstützung und Weiterentwicklung eines politischen Prozesses im Interesse Russlands. Das ist auch der Grund, warum die „russische Wende“ in der Syrien-Frage gar keine ist, sondern nur die logische Fortsetzung der bisherigen Politik. Wladimir Putin reagierte, weil er verstand, dass Barack Obama in einer Sackgasse steckte. Und es bot sich damit eine Möglichkeit, den Diskurs zu ändern. Natürlich geht Russland ein hohes Risiko ein, denn gelänge es nicht, Syriens Chemiewaffen zu beseitigen, dann gälte dies zu Recht als außenpolitisches und diplomatisches Fiasko für Moskau. Aber stures Nichtstun war nach dem Giftgasangriff auch keine Option mehr.

Russlands Vorschlag wurde akzeptiert, weil er einen Ausweg aus einem Dilemma bot: einen Krieg zu vermeiden, den ohnehin niemand will (wie alle Umfragen in den USA und Europa belegen), ohne das Gesicht zu verlieren. Dass eine solche „Dienstleistung“ plötzlich benötigt wurde, zeigt auch, wie weit entfernt wir sind von den frühen neunziger Jahren, in denen alles klar und einfach schien. In diesen Jahren gewöhnte man sich (und andere) langsam daran, humanitäre Interventionen mit „gerechten Kriegen“ gleichzusetzen. Die Weltmächte glaubten, dass man Konflikte eher durch ein Eingreifen zugunsten der „Guten“ als durch Verhandlungen lösen könne. Das erwies sich bald als schwierig; die ohnehin übertriebenen Hoffnungen wichen schnell einer wachsenden Skepsis. Nun plötzlich weiß jeder die Notwendigkeit der Diplomatie zu schätzen – also ernsthafte Bemühungen professioneller Kräfte, einen Weg aus einer Sackgasse zu finden und mögliche Fallstricke zu identifizieren und zu vermeiden. Je weniger die Beteiligten einander vertrauen, desto wichtiger ist es, alle Einzelheiten in ihren kleinsten Nuancen durchzugehen, um unterschied­liche Interpretationen oder Missverständnisse zu vermeiden, die womöglich zu einer noch größeren Krise führen könnten. Der Fall Syrien, in dem während der beiden vergangenen Jahre nichts erreicht worden ist, sollte ein für alle Mal gezeigt haben, dass es für externe Kräfte unmöglich sein sollte, die „richtige“ Seite in einem Bürgerkrieg auszumachen und ihr dann zum Sieg zu verhelfen.

Ein solcher Ansatz hat zunächst nichts mit der spezifischen Lage im Nahen und Mittleren Osten zu tun. Für Russland ist das generelle Prinzip entscheidend, Konflikte nicht per Intervention von außen zu lösen. Weniger entscheidend ist die Frage einer russischen Präsenz in der Region – denn anders als die Sowjetunion steht Russland nicht in einem globalen Wettkampf mit den USA. Es geht Moskau auch nicht darum, den USA Teile ihrer Einflusssphäre zu entreißen, denn es ist ein weit verbreitetes Missverständnis, dass Russland im Fall Syrien bewusst und nur aus Prinzip opponiert. Ja, es gibt ein Prinzip, aber das wurzelt weniger in einer antiamerikanischen Obsession, sondern in der tiefen Überzeugung, dass der westliche Ansatz schlicht falsch ist.

Kein gemeinsamer Ansatz, nur eigene Interessen

Die Genfer Gespräche zwischen Sergei Lawrow und John Kerry über eine Beseitigung der syrischen Chemiewaffen markieren die Rückkehr der Diplomatie. Aber die großen Schlachten sind erst noch zu schlagen. Moskau hat nach langem Widerstand Ende September einer Resolution inklusive einer Bezugnahme auf Kapitel VII der UN-Charta zugestimmt, das Strafmaßnahmen vorsieht, sollte Syrien seinen Verpflichtungen nicht nachkommen. Wohl hatte Moskau zunächst befürchtet, dass auch nur die Erwähnung dieser Klausel die Möglichkeit einer militärischen Intervention beinhalten könnte. Die USA und deren Verbündete aber stimmten zu, dass die Resolution keine automatische Vergeltung für eine Nichteinhaltung der Verpflichtungen umfasste und dass für derartige Maßnahmen eine neue Resolution ausgehandelt werden müsse. Beide Seiten einigten sich auch darauf, dass die Schuldfrage für den Einsatz von Chemiewaffen vom 21. August nun irrelevant sei.

Die Geschichte ist voll von Beispielen für höchst unterschiedliche Interpretationen wesentlicher UN-Resolutionen. Juristische Auslegungen sind oft von politischen Animositäten geprägt, und oft wird Autokraten automatisch die Schuld zugewiesen. Geht etwas schief, dann kann die Irritation des Westens, Bedingungen eher akzeptieren zu müssen als sie diktieren zu können, durchaus zu einem erneuten Ultimatum führen. Das wiederum würde Russland verärgern, das sein Entgegenkommen erneut missbraucht sähe. Der Erfolg, sich auf ein Dokument geeinigt zu haben, garantiert noch gar nichts, denn es gibt noch zahlreiche militärische, technische, geopolitische und psychologische „Fallen“. Immerhin aber haben die führenden Akteure ihre Fähigkeit bewiesen, sich auf eine für beide Seiten akzeptable Lösung zu verständigen – und das ist ermutigend.

Kein Zweifel: Was in Syrien geschieht, ist eine Tragödie. Aber die russische Initiative ist noch weit über den Fall Syrien hinaus von Bedeutung. Eine „globale“ Politik war zusehends schwächer geworden, denn obgleich die Welt vernetzter ist als je zuvor, zerbröckelt seltsamerweise eine gemeinsame Agenda. Die meisten Regierungen beteuern zwar, dass es für globale Probleme nur globale Lösungen geben könne. In Wirklichkeit aber setzen die meisten Regierungen immer weniger auf einen gemeinsamen Ansatz, sondern lassen sich von den eigenen Auffassungen (oder auch nur Wahrnehmungen) der eigenen Bedürfnisse für ihre eigene Stabilität leiten. Schön, wenn sich das dann mit den Interessen anderer Länder überschneidet. Wenn nicht, dann haben die eigenen Interessen Vorrang und ist die eigene Interpretation der Geschehnisse die richtige. Probleme, die nicht leicht zu lösen sind und mühselige multilaterale Bemühungen erfordern würden, werden neuerdings gerne ignoriert.

Entweder besitzt keiner Atomwaffen. Oder alle

Die russische Initiative ist nicht nur wichtig, weil sie die Welt wieder auf den üblichen und hochprofessionellen Weg der Diplomatie führt. Sie versucht auch, eine inhaltslos gewordene Agenda zu füllen. Die Frage der chemischen Waffen vom syrischen Bürgerkrieg zu trennen – der eine tragische, aber auch regionale Angelegenheit ist – erlaubt es, sich einem der größten Probleme der internationalen Sicherheitspolitik zu widmen: der Zukunft des Regimes der Nichtverbreitung von Massenvernichtungswaffen, vor allem von Atomwaffen.

Der Nichtverbreitungsvertrag (NVV), der seit 1968 in Kraft ist, befindet sich in einer tiefen Krise. Dabei geht es nicht allein darum, dass einige Länder wie der Iran oder Nord-Korea sich in den Besitz dieser Waffen bringen wollen (oder schon gebracht haben). Oder dass Israel, Indien oder Pakistan zwar Atomwaffen besitzen, aber nicht dem NVV angehören. Es ist eine Frage des Prinzips. Auf welcher Grundlage haben die fünf ständigen Mitglieder des UN-Sicherheitsrats das Recht für sich beansprucht, selbst ein nukleares Arsenal zu besitzen, dies aber im Fall anderer Staaten für illegitim zu erklären? Vor 45 Jahren war es möglich, dass diese Länder, vor allem die Supermächte, eine solche Entscheidung treffen und dafür sorgen konnten, dass sie eingehalten wurde. Aber jetzt erfährt die Welt eine zuvor noch nie da gewesene Öffnung, und die Forderungen nach einer demokratischeren Weltordnung und einem Ende des „Diktats der Eliten“ werden immer lauter. Es gibt keine moralischen Argumente für die Aufrechterhaltung dieses Ungleichgewichts – und die Ressourcen, eine solche Ordnung durch politisch-militärische Mittel aufrechtzuerhalten, schwinden zusehends. Dazu kommt: Jene Länder, die eine wichtige Rolle spielen, suchen schon seit Längerem nicht mehr nach kreativen Lösungsansätzen, sondern verlassen sich allein auf ihre Überlegenheit.

Man kann natürlich versuchen, einen Knoten nach dem anderen zu lösen und sich auf jeweils ein Land oder ein Problem konzentrieren, wie das jetzt geschieht: also auf das iranische Nuklearprogramm, auf Nordkorea, zuvor auf den Irak (obgleich der Beweis für den Besitz von Massenvernichtungswaffen ja nie gefunden wurde) oder auf Libyen. Aber erfolgreich war dieser Ansatz bislang nicht. Nur im Fall Libyen hat man Gaddafi dazu bringen können, sein Arsenal an Massenvernichtungswaffen aufzugeben. Dessen Ende zeigt allerdings, dass man unter keinen Umständen auf die Option nuklearer Abschreckung verzichten sollte – denn das kann offensichtlich tödlich sein. In jedem dieser Fälle ist das Problem der Massenvernichtungswaffen nicht von den immer schwierigeren regionalen Verwicklungen zu trennen.

Es bedarf also eines grundsätzlich anderen Ansatzes, um den Prinzipien des Nichtverbreitungsvertrags neue Legitimität zu verleihen und eine kontrollierte und gemeinsame Revision auf den Weg zu bringen. Nur jene Länder, die auch das größte Atomwaffenarsenal besitzen, können hier die Initiative ergreifen – und das sind die USA und Russland. Gleichheit kann auf zweierlei Weise hergestellt werden: Entweder besitzt niemand Atomwaffen – analog zum Bann von Chemiewaffen. Oder jeder darf sie unter bestimmten Voraussetzungen besitzen. Die erste Option ist im Fall von Nuklearwaffen nicht durchführbar. Dass sie aufgegeben würden, ist unrealistisch und wäre angesichts des Ungleichgewichts konventioneller Waffen (oder eher, der enormen Überlegenheit der USA) vermutlich nicht besonders friedensfördernd. Damit wären wir bei der zweiten Option, die Experten wie Diplomaten, Militärs, Wissenschaftler und Ingenieure in Angriff nehmen müssten. Der Einsatz von Chemiewaffen in Damaskus hat Washington dazu gebracht, sich eines Problems anzunehmen, das man zuvor für unlösbar gehalten hatte. Sollte man auf diesem Feld Erfolge verbuchen, dann wäre das eine Ermutigung, sich mit einem weiteren „unlösbaren“ Problem intensiv zu beschäftigen.

Immer mehr Akteure wollen ebenfalls Einfluss auf globale Angelegenheiten ausüben – aber dieser Ehrgeiz entspricht häufig nicht den zur Verfügung stehenden Mitteln. Die Zeit einfacher Lösungen ist vorbei. Keinem Land stehen mehr die Möglichkeiten zur Verfügung, seinen eigenen Willen durchzusetzen. Die gegenwärtigen Ereignisse im Nahen und Mittleren Osten zeigen das nur zu deutlich. Wieder stehen Washington und Moskau – eher symbolisch, denn die Welt der Bipolarität ist längst untergegangen – am Beginn einer neuen Ära. Niemand sonst verfügt über die notwendigen diplomatischen Ressourcen und die Bereitschaft, Übereinkommen auch durchzusetzen.

Uneins und mit den eigenen Problemen beschäftigt, kann Europa nicht viel zur Lösung dieser Probleme beitragen. China zieht es vor, sich bedeckt zu ­halten. Neue Kräfte wie Indien oder Brasilien können noch nicht auf Erfahrungen zurückgreifen, wie solch schwierige Probleme zu lösen wären. Regionale Schwergewichte wie Saudi-Arabien, der Iran oder die Türkei sind selbst Partei.

Es sieht so aus, als wäre es wieder eine Achse von Kreml und Weißem Haus, die dieses Unterfangen wesentlich vorantreiben könnte. Anders als früher werden sie nicht in der Lage sein, die Probleme im und für den Rest der Welt zu lösen. In diesem Fall aber haben sie wohl keine andere Wahl. Russland und die USA blicken auf eine lange und erfolgreiche Geschichte der Kooperation zurück, wenn es um Massenvernichtungswaffen in anderen Ländern geht. Der ideologischen Feindschaft zwischen den beiden Blöcken zum Trotz waren es in den Zeiten des Kalten Krieges die sowjetischen Geheimdienste, die Washington über das südafrikanische Atomprogramm informierten. Gemeinsam konnten sie Pretoria dazu bringen, das Nuklearprogramm zu beenden. Nach dem Zusammenbruch der Sowjetunion halfen die USA – zunächst auf der diplomatischen und politischen Ebene und dann auch in technischen Angelegenheiten –, die in der Ukraine, Belarus und Kasachstan stationierten nuklearen Arsenale nach Russland zu verlegen. 2002 transportierten russische und amerikanische Spezialisten waffenfähiges Plutonium von Jugoslawien nach Russland. Sollten sich die USA und Russland jetzt auf gemeinsame Aktionen einigen können, um das syrische Chemiewaffenarsenal erfolgreich abzurüsten, dann wäre das ein Beweis, dass sie immer noch eine verantwortliche und führende Rolle spielen können, wenn es um die aus dem Kalten Krieg übriggebliebenen Massenvernichtungswaffen geht.

Verhandlungen mit allen Beteiligten

Selbstverständlich gibt es auch einen Schwachpunkt in der Konstruktion: Wie wird man von einer Vernichtung des syrischen Chemiewaffenarsenals zu einer Lösung des Konflikts selbst kommen? Denn das Problem Syrien besteht ja nicht in den Chemiewaffen, sondern im Konflikt zwischen verschiedenen ethnischen und religiösen Gruppierungen im Land und in der gesamten Region. Syrien benötigte eine neue politische Grundlage, auf der sich ohne Ausnahme alle Teile der Gesellschaft wiederfinden können. Allerdings ist ein großer Teil der Opposition eben nicht auf Kompromiss eingestellt. Für die im Widerstand vorherrschenden dschihadistischen Gruppen gilt das bolschewistische Modell: je schlimmer und desaströser, desto besser.

Unter russischen Diplomaten, die an einer Lösung des Syrien-Konflikts arbeiten, gewinnt der Begriff „Dayton“ neuerdings wieder an Popularität. Das Dayton-Abkommen von 1995, das den Konflikt in Bosnien beendet hat, wurde wohl häufig kritisiert, weil es nicht gelungen ist, diesen neu gegründeten Staat wirklich zu stabilisieren. In Russland ist der Vertrag nicht besonders beliebt, weil er zu einem Zeitpunkt geschlossen wurde, als der russische Einfluss auf internationale Angelegenheiten am geringsten war. Und dennoch wird derzeit viel über das Dayton-Modell diskutiert, denn die Situation in Bosnien enthält Elemente, die der Situation in Syrien durchaus ähnlich sind: eine diverse, multikulturelle Gesellschaft mit einer schwierigen Geschichte, ein brutaler Bürgerkrieg mit Elementen eines Religionskriegs, aktive Einmischung sowohl durch die Nachbarstaaten als auch durch die großen Mächte und eine öffentliche Meinung, die eine Seite für den „Bösewicht“ hält (im Fall Bosniens waren es die Serben und Slobodan Miloševic´). Natürlich gibt es auch Unterschiede, und die Situation in Syrien ist wesentlich komplexer. Aber mit einigen Anpassungen könnte das Dayton-Modell durchaus auch in Syrien funktionieren.

Die wichtigsten Akteure, die gewissermaßen auch die verschiedenen Oppositionskräfte repräsentieren, müssten mit diplomatischen Mitteln und Druck diese Gruppen an den Verhandlungstisch bringen; es gälte dann, nicht nur über eine Übergangsregierung zu verhandeln, sondern auch ein neues politisches System für Syrien zu entwickeln. Die verschiedenen religiösen und ethnischen Gruppierungen müssen eingebunden und angemessen repräsentiert werden, um einen Interessenausgleich und Sicherheit herstellen zu können. Zusätzlich müsste es ein System „externer Garantien“ aller Beteiligter, auch der mehr oder weniger miteinander verfeindeten Länder geben. Der wichtigste Punkt ist die Teilnahme aller, die Einfluss ausüben können – und in diesem Sinn war die große Errungenschaft von Dayton, dass Slobodan Miloševic´ in die Verhandlungen einbezogen wurde, obwohl er bereits als Kriegsverbrecher galt.

Einen Ansatz aber dürfte Moskau weiterhin strikt ablehnen: Dass der Konflikt in Syrien nur gelöst werden kann, wenn Assad verschwindet. Für andere Ansätze und Rahmenbedingungen in einem syrischen „Dayton“ wäre Russland sicherlich aufgeschlossen.

Fjodor Lukjanow ist Chairman des Russian Council on Foreign and Defense Policy und Herausgeber des Magazins Russia in Global Affairs.
 

 
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