Unter Abwärtsdruck

Wie reagiert Chinas Regierung auf die Krisenanzeichen der Wirtschaft?

1. November 2015 - 0:00 | von Sebastian Heilmann

Internationale Politik 6, November/Dezember 2015, S. 84-91

Kategorie: Wirtschaft & Finanzen, Finanzmärkte, Schwellenländer, Volksrepublik China

Es handelt sich um eine echte Struktur- und Anpassungskrise, nicht nur um eine konjunkturelle Schwäche, unter der die chinesische Wirtschaft derzeit leidet. Wie geht es weiter, welche Szenarien sind denkbar? Am wahrscheinlichsten ist eine Haltung zwischen vertagtem Strukturwandel und staatlichen Stimulusmaßnahmen.

Chinas Wirtschaft unterliegt einem unübersehbaren und auch von der Regierung konstatierten Abwärtsdruck. Die Abbremsung der jahrzehntelangen Wachstumsdynamik kommt nicht unerwartet. Sie entspricht Mustern, die aus anderen ostasiatischen Hochwachstumsökonomien bekannt sind. 

Der Übergang zu einem nicht mehr investitions- und exportgetriebenen, sondern qualitativ neuen Wachstumsmodell, das konsum-, dienstleistungs-, innovations- und produktivitätsgetrieben sowie auch umwelt- und ressourcenschonend ist, lässt einen vorübergehenden Rückgang des Wachstums notwendig und zwangsläufig erscheinen. Auch erfordert  die Abarbeitung der  Folgen des schuldenfinanzierten Stimulus der Jahre nach 2008 im Banken- und Fiskalsystem  eine mehrjährige Korrekturperiode. Es handelt sich also nicht um eine temporäre konjunkturelle Schwäche mit zyklisch verzögerter Erholung, sondern um eine Struktur- und Anpassungskrise in vielen bisher wachstumstreibenden Teilen der chinesischen Wirtschaft.

Damit aber wächst die Ungewissheit über Chinas wirtschaftliche Entwicklung und die Folgen einer Abkühlung für die Weltwirtschaft. Zwar befinden sich Output, Investitionen, Exporte und Preise in Chinas Wirtschaft nicht im freien Fall, sondern verzeichnen verhaltene, aber beständige Rückschritte. Auch sind Volatilität und Korrekturen an Chinas Börsen kein Indikator für den Gesamtzustand seiner Realwirtschaft.

Aber dennoch verdichten sich die Krisenanzeichen auch in vielen Branchen der Realwirtschaft, insbesondere in der Bau-, Schwer- und Rohstoff-industrie sowie in vielen exportorientierten Branchen. Im Verfall der Produzentenpreise in der Industrie zeigen sich Deflationstendenzen als Folge von gewaltigen Überkapazitäten. Mikroökonomisch manifestiert sich die Krise der Industrie in einem beständig verschlechterten Zahlungsverhalten chinesischer Unternehmen sowie in Produktionsreduzierungen in der Bau- und Werftenindustrie, die aber noch nicht zu massenhaften Entlassungen geführt haben.
 

Keine verlässlichen Statistiken

Zweifel an der offiziellen staatlichen BIP-Wachstumsstatistik begleiten Chinas Reformperiode seit 1978. Manche Finanzdienstleister und Beratungsunternehmen haben ihre Methoden zur inoffiziellen Kalkulation und Ermittlung der tatsächlichen BIP-Entwicklung jüngst verfeinert. Sie kommen für 2014 und 2015 auf ein dramatisch niedrigeres Wachstumsniveau als die offizielle Statistik. Allerdings sind die inoffiziellen Wachstumsstatistiken genauso industrielastig wie die offiziellen: Verlässliche, überprüfbare Daten über den wachsenden Dienstleistungssektor, die expandierende Internetwirtschaft und die umfangreiche Schattenwirtschaft sind nicht erhältlich. Auch aufgrund dieser Informationsmängel ist die aktuelle Wirtschaftsdynamik nur schwer einzuschätzen.

Ungeachtet des Abwärtsdrucks in vielen Industrien zeigen sich aber auch gegenläufige Tendenzen – sowohl in den Statistiken wie in der Erfahrung ausländischer Geschäftspartner „on the ground“. Dies relativiert vereinfachte Untergangsszenarien. Im Dienstleistungs- und Gesundheitssektor, in der Internetwirtschaft und beim Konsum finden sich robuste Wachstumskräfte. Dank neuer Finanzierungsmöglichkeiten und gelockerter Regulierung gibt es in vielen Städten, aber auch in ländlichen Regionen eine regelrechte Gründungswelle von kleinen und mittleren Unternehmen. Doch ist ungewiss, welche Wirkungen sie auf Wachstum und Beschäftigung haben werden. Auch in China steht eine große Mehrheit scheiternder Start-ups einer relativ kleinen Zahl von Erfolgsgeschichten gegenüber; und bei vielen neuen KMU handelt es sich um kurzlebige Webshops und Nischenhändler in der Internetwirtschaft. Und es gibt Anzeichen für eine Erholung der Immobilienpreise in vielen Großstädten. 

Neue Wachstumsbranchen können aber die Einbrüche in der Bauwirtschaft und Rückgänge in der Industrie kurz- und mittelfristig nicht wettmachen. Die Wirtschaftspolitik steht unter hohem Druck. Die Regierung reagiert mit einer ungewöhnlichen Unsicherheit. Widersprüchliche Signale, Interventionen von Finanzmarktregulierern und Zentralbank im Börsengeschehen und in der Wechselkurspolitik verunsichern Investoren und Konsumenten. Das jahrelang kaum angefochtene Vertrauen in die wirtschaftspolitische Kompetenz, Handlungsfähigkeit und Reformentschlossenheit der Partei- und Staatsführung ist beschädigt. 

Die Stabilität des Finanz- und -Fiskalsystems steht infrage – aufgrund rapide steigender Schuldenlasten insbesondere unter subnationalen Regierungen, aber auch im staatlichen und privaten Unternehmenssektor. Die fiskalische Gesundheit und Kapazität der Zentralregierung, die viele Verbindlichkeiten für die Schulden von Lokalregierungen, Staatsunternehmen, Geschäfts- und Förderbanken wird absorbieren müssen, ist in sehr viel schwächerer Verfassung, als es beschönigende oder unvollständige offizielle Fiskalstatistiken suggerieren.

Mittel- und langfristig aber viel wichtiger als alle aktuellen Wirtschaftsindikatoren ist die Frage, wie es um die Entschlossenheit und Fähigkeit der Partei- und Staatsführung um Xi Jinping und Li Keqiang steht, das 2013 verkündete Programm zur Restrukturierung und Liberalisierung der Wirtschaftsordnung konsequent umzusetzen. Der Reformimpetus scheint gegenwärtig unberechenbar. Weiter-gehende Schritte auf den angekündigten Reformfeldern der Staatsunternehmen oder der Wohnsitzkontrolle sind noch nicht erfolgt.

Aus dem Wirtschaftsgeschehen 2015 ist folgende Erkenntnis zu ziehen: Die Regierung in Peking kann mit wirtschaftspolitischen Eingriffen das Verhalten von Unternehmen, Investoren und Konsumenten nicht mehr so effektiv lenken wie in früheren wirtschaftlichen Schwächephasen. Traditionelle kredit- und investitionspolitische Instrumente sind in ihrer Wirkung offensichtlich stark geschwächt.

Sollte Chinas Wachstum dauerhaft absinken und sollten Reformen ausbleiben, die neue Wachstumsquellen erschließen können, wird diese Abbremsung auch dauerhafte negative Folgen für das globale Wirtschaftsgeschehen nach sich ziehen, das ohnehin durch eine Verlangsamung des Welthandels, Krisen in vielen Emerging Economies und deflationäre Kräfte unter Druck steht.
 

Das politisch gewollte Szenario

Das von der Xi-Li-Administration angestrebte Entwicklungsszenario für den wirtschaftlichen Übergang zu einem neuen Wachstumsmodell wurde mit der Beschwichtigungsformel der „Neuen Normalität“ gekennzeichnet: In politisch kontrollierten und staatlich abgefederten, deshalb gesellschaftlich verkraftbaren kleinen Stufen werde sich das Wachstum über mehrere Jahre hinweg auf einem niedrigeren, aber dafür dauerhaft tragfähigen und ressourcenschonenden sowie qualitativ höherwertigem Niveau einpendeln. 

Die beschleunigte Abwärtsentwicklung war von der Regierung nicht geplant. Denn sie birgt Risiken für gesellschaftliche und politische Destabilisierung. Die so genannte „J-Kurve der wirtschaftlichen Transformation“, die vor allem auf den Erfahrungen ehemaliger Staatswirtschaften basiert, kann auch für China ein naheliegendes Szenario sein. Typisch für einen so umfassenden Strukturwandel, wie er hier angestrebt wird, ist ein vorübergehender Leistungsrückgang der Wirtschaft. Erst mit zeitlicher Verzögerung – nach dem Durchlaufen einer wirtschaftlichen Talsohle und der Schwächung und Restrukturierung der alten Wirtschaftsordnung – folgt eine Phase neuer Dynamik, die durch neue Wachstumskräfte angetrieben wird. 

Das mit einem solchen Strukturwandel verbundene Wachstumstief ist politisch-gesellschaftlich in allen Herrschaftssystemen nur schwer zu vermitteln und führt stets zu Unterstützungsverlusten für amtierende Regierungen. In demokratischen Systemen zieht eine „J-Kurve“ die Abwahl der Regierung nach sich, die die Strukturreformen initiierte. Ein Beispiel hierfür ist der ehemalige Bundeskanzler Gerhard Schröder mit seiner „Agenda 2010“.

Die politischen Risiken einer „J-Kurve“ sind für Peking aus nachvollziehbaren Gründen nicht akzeptabel: Die Kommunistische Partei kann den damit verbundenen Legitimationsverlust oder gar eine gesellschaftliche Destabilisierung nicht hinnehmen. Da die KPC nicht abwählbar ist, wäre die gesamte Herrschaftsordnung in Gefahr. 

Deshalb ist es sehr wahrscheinlich, dass die Regierung im Falle einer beschleunigten, krisenhaften Zuspitzung der derzeitigen wirtschaftlichen Abwärtsbewegung eher auf neue Stimulusprogramme zurückgreifen wird, als eine gesellschaftliche Destabilisierung und den damit verbundenen Verlust politischer Unterstützung und Macht zu riskieren.
 

Das bestmögliche Szenario

Chinas Wirtschaft hat aber das Potenzial, sowohl die Talsohle als auch die darauffolgende Aufwärtsentwicklung schneller zu durchlaufen als die meisten bisherigen Transformationsökonomien. Dank neuer Wachstumskräfte im Konsum-, Dienstleistungs- und Gesundheitssektor wie auch in der Privat- und Internetwirtschaft stehen die Chancen gut, eine milde Variante der Strukturanpassungskrise zu durchlaufen – in Form einer „Löffel-Kurve“. Hierfür müsste die Regierung aber entschlossen die Deregulierung für private und ausländische Investoren in Branchen vorantreiben, die bislang durch protektionistische Praktiken und staatliche Monopole bzw. Oligopole gekennzeichnet sind.

Das Szenario der „Löffel-Kurve“ brächte einen vorübergehenden, moderaten Wachstumsabfall, würde aber bereits nach wenigen Jahren in eine moderate, dauerhaft tragfähige flache Aufwärtsentwicklung münden. Aus heutiger Sicht scheint dies das bestmögliche Szenario für Chinas Transformation zu sein. Dieses Wachstumsmodell beinhaltet jedoch einen fundamentalen Transfer von Vermögenswerten, Finanzmitteln und Entscheidungsrechten weg von staatlichen Stellen, hin zu privaten Akteuren. Da eine solche drastische Stärkung des Privat-sektors zu Lasten staatlicher Kontrolle aber unter der gegenwärtigen Regierung nicht akzeptabel scheint, ist die „Löffel-Kurve“ wohl wenig wahrscheinlich. 
 

Das gefährlichste Szenario

Das (welt-)wirtschaftlich und politisch gefährlichste Szenario wäre ein kurzfristiger Absturz des Wachstums im Zeitraum 2016/17, ohne dass neue Wachstumskräfte diese harte Landung abfedern könnten. Eine derart kurzfristige, negative Entwicklung würde ein hohes Risiko für eine politische Systemkrise und eine gravierende politisch-wirtschaftliche Disruption bedeuten. Denn eine „harte Landung“ wäre aller Voraussicht nach mit dem Verlust der Einigkeit und Handlungsfähigkeit der politischen Führung verbunden.

Die Entwicklung eines solchen „worst case“ ist für den Fall exogener Schocks (globale Finanz- und Nachfragekrisen), die auch auf die chinesische Wirtschaft einwirken, nicht auszuschließen. Im labilen Kontext der gegenwärtigen Weltwirtschaft mit nur noch wenigen „Wachstumslokomotiven“ hätte eine „harte Landung“ in China auch fatale globale Rückwirkungen. Doch der „worst case“ ist gegenwärtig wenig wahrscheinlich. Nur für den Fall der unvorhersehbaren Verknüpfung destabilisierender binnen- und weltwirtschaftlicher wie auch innen- oder außenpolitischer Ereignisse ist er vorstellbar.
 

Das wahrscheinlichste Szenario

Die Szenarien der „Neuen Normalität“ und der „Löffel-Kurve“ scheinen in China als nicht praktikabel. Deshalb rückt ein Prozessmuster in den Vordergrund, das seit der globalen Finanz- und Wirtschaftskrise 2007 in allen großen Ökonomien mit verschiedenen fiskalischen und geldpolitischen Instrumentarien praktiziert worden ist: staatliche Konjunktur- und Kreditprogramme unter Einschluss verschiedener Varianten von „Quantitative Easing“ – mit dem Ziel, unabdingbare, aber politisch-gesellschaftlich nicht vermittelbare und gleichsam riskante Neustrukturierungen und Regulierungen zu -vertagen und dadurch Zeit für notwendige Anpassungsschritte zu gewinnen.

Für diese Vorgehensweise entschied sich die Regierung in Peking 2008 bis 2011, indem sie ein gewaltiges Konjunkturprogramm im Umfang von 14 Prozent des BIP in Gang setzte. Daraus folgten eine Kredit- und Investitionsflut ohne Risiko- und Rentabilitätsprüfung sowie die Schaffung gewaltiger Überkapazitäten in vielen Industrien und zum Teil auch in der physischen Infrastruktur. Diesem Prozessmuster folgen im Falle Chinas eine rapide steigende Verschuldung, die Schaffung von Investitionsblasen und industriellen Überkapazitäten, Angebotsüberhang und Verfall der Produzentenpreise mit deflationären Tendenzen und mittel- bis langfristig zu erwartenden Stagnationstendenzen. Denn die anhaltend extrem hohen Investitionen generieren immer weniger Wachstum. Staatlich gesteuerte Investitionen richten sich überwiegend auf etablierte Branchen und den Staatsektor, aber nur zu einem geringeren Teil auf Zukunftsbranchen und den Privatsektor. 

Politisch sind erneute Stimulusmaßnahmen dennoch attraktiv. Denn als notwendig erkannte, aber gesellschaftlich destabilisierende, politisch also schwer vermittelbare und riskante Anpassungsschritte werden schlicht vertagt. Deshalb erscheint diese Vorgehensweise heute als die wahrscheinlichste mit Blick auf die Wirtschaftspolitik von Staats-präsident Xi Jinping und Premierminister Li Keqiang, sobald deutlich wird, dass der kontrollierte Strukturwandel der „Neuen Normalität“ nicht realisierbar ist und die politisch-gesellschaftlichen Risiken der wirtschaftlichen Entwicklung außer Kontrolle zu geraten drohen. 

Aus der Prozessfolge Stimulus–Verschuldung–Überkapazitäten–Deflation–Stagnation könnten sich deutliche Analogien zu Japans makroökonomischen Erfahrungen seit Beginn der neunziger Jahre ergeben. Aber anders als in Japan wird die in diesem Szenario mittel- bis langfristig zu erwartende Stagnation in China mit viel größeren gesellschaftlichen und politischen Destabilisierungsrisiken verbunden sein. Denn die extrem ambitionierte, „nervöse“ chinesische Bevölkerung stellt wesentlich höhere Erwartungen an ihre wirtschaftliche Zukunft wie auch an die Regierung.

Das Wachstumsversprechen ist unverzichtbarer Teil der stillschweigenden Übereinkunft zwischen der Kommunistischen Partei Chinas und den jungen Mittel- und Oberschichten: wirtschaftlicher Wohl-stand und innere Stabilität für poli-tische Folgsamkeit. Die Vertagung von Strukturreformen und eine mehrjährige Stagnation -würden deshalb in China ein hohes Risiko für eine – verzögerte – politische Systemkrise mit sich bringen.
 

Globale Rückwirkungen

Chinas Funktion als globale Wachstumslokomotive steht infrage. Für die globale Wirtschaft wird eine anhaltende oder gar abrupt verschärfte Nachfrageschwäche in China weitreichende Konsequenzen nach sich ziehen. Bereits heute hat der chinesische Nachfrageeinbruch negative Auswirkungen auf die globalen Rohstoffpreise und auf alle Rohstofflieferanten Chinas – von Brasilien über Australien und Indonesien bis nach Angola, Nigeria und Südafrika.

Auch in den Handelsbeziehungen Chinas mit führenden globalen Exportwirtschaften wie Deutschland, Japan und Südkorea zeigt sich 2015 ein ungewohnter Abwärtsdruck in vielen erfolgsverwöhnten Branchen. Die Außenwirtschaft der USA wird aufgrund einer vergleichsweise geringen Exportabhängigkeit gegenüber China weniger direkt und hart von einer Nachfragekrise in China getroffen werden als die deutsche oder japanische Wirtschaft. 

Auch auf den Devisen- und Finanzmärkten birgt der chinesische Wachstumsrückgang Ansteckungsgefahren. Da der chinesische Finanzmarkt weiterhin nur partiell in die globalen Märkte integriert ist, zeigen sich diese Ansteckungsrisiken vornehmlich indirekt über Kapitalabfluss, Währungskurse und Schuldendienst in vielen Emerging Economies. Chinas Nachfrageschwäche ist hier allerdings nur ein zusätzlicher, verschärfender Faktor – neben der erwarteten Zinserhöhung in den Vereinigten Staaten, die großen -Abwärtsdruck auf Währungen und Kapitalinvestitionen in Schwellen- und Entwicklungsländern ausübt.

Die Strukturkrise der chinesischen Wirtschaft erfordert grundlegende Strategieanpassungen deutscher Unternehmen und Investoren. Deutsche Investitionsgüter und Autos werden in China nicht mehr das bisherige Niveau des Nachfragewachstums erreichen. Vom Wachstum des China-Geschäfts jahrelang verwöhnte deutsche Automobil- und Maschinenbauer müssen mit anhaltenden, kurzfristig womöglich sogar zweistelligen Ertragsrückgängen in ihren China-Engagements rechnen. Autobauer mit kleineren Produktionskapazitäten in China werden weniger hart getroffen werden als jene, die ihre Produktionsstätten in den vergangenen Jahren rasch ausgebaut haben und nun mit Überkapazitäten umgehen müssen. Von sinkendem Absatz und hohem Margendruck werden angesichts aggressiver, staatlich gestützter chinesischer Konkurrenten auch deutsche Chemieunternehmen betroffen sein. 
 

Stärker diversifizieren

Wachstumschancen bestehen weiterhin in Einzelbranchen wie Robotik, Steuerungstechnik, Energieeinsparung, Umwelttechnik, Spezialchemie oder Neue Materialien. Im Maschinen- und Anlagenbau muss gegenwärtig jedoch stark differenziert werden: Werkzeugmaschinen wird die Marktveränderung in China härter treffen als viele Nischensegmente des Maschinenbaus. 

Eine Diversifizierung von China weg und die Stärkung der Marktpräsenz in den USA sind unumgänglich. De facto ist die Korrektur der langjährigen China-Fixierung – etwa zugunsten Indiens oder Südostasiens – bereits in vielen deutschen Unternehmen angelaufen. Diese Korrektur wird in der kommenden Zeit dringlicher werden. Die Kooperation deutscher Technologieführer mit chinesischen Partnern bei der Industrie 4.0 sollte aufgrund der schnell heranwachsenden chinesischen Konkurrenz auf ein operatives Minimum und auf symbolische Projekte begrenzt werden. Es kann nicht im Interesse deutscher Technologieführer liegen, die Konkurrenzfähigkeit chinesischer Wettbewerber auf einem zentralen Zukunftsfeld gezielt zu fördern. 

Künftig wird eine regional noch sehr viel stärker differenzierte Be-arbeitung des chinesischen Marktes erforderlich werden. Chinas Regionen entwickeln sich seit 2010 in beschleunigter Weise sehr unterschiedlich. Die gegenwärtige wirtschaftliche Abbremsung trifft manche Regionen in der Substanz, andere nur in wenigen Branchen. Die frühe Identifizierung besonderer regionaler und branchenbezogener Marktdynamiken wird ein wichtiger Schlüssel für den Erfolg im künftigen China-Geschäft sein.

Zugleich müssen sich ausländische Unternehmen die Chancen auf eine sehr gut mögliche „wirtschaftspolitische Wende“ in China im Zeitraum 2016 bis 2020 offenhalten: Die Regierung wird in naher Zukunft jede mögliche Wachstumsquelle anzapfen müssen. Dies wird mittelfristig dem Privatsektor und auch ausländischen Investoren zugute kommen. Für letztere könnten sich die Chancen auf ein Engagement in bisherigen staatlichen Oligopol- und Monopolbranchen bald deutlich verbessern. Denn im Falle eines anhaltenden Wachstumseinbruchs wird die chinesische Wirtschaftspolitik gezwungen sein, eine weitergehende Öffnung der Wirtschaft einzuleiten, die bereits 2013 versprochen, bisher aber nicht eingelöst wurde. 
 

Mehr Auslandsaktivitäten

Ein Einbruch der chinesischen Realwirtschaft wird unternehmerische Investitionen im Ausland beflügeln. Der seit 2014 beschleunigte Kapitalabfluss ist ein Indikator für geschwächte Erwartungen im Hinblick auf die wirtschaftliche Zukunft und die Renditechancen in China selbst. Andererseits ist der Kapitalabfluss auch eine Folge der schrittweisen Liberalisierung des Kapitalverkehrs, den die Regierung eingeleitet hat. Eine Wachstumsabbremsung in China wird die Dynamik chinesischer Auslandsinvestitionen weiter vorantreiben. Hier werden in Europa insbesondere in den Bereichen Tourismus, Immobilien und Finanzdienstleistungen große Chancen entstehen, an der Expansion chinesischer Investoren teilzuhaben. Auch ist weiterhin mit Avancen chinesischer Investoren gegenüber attraktiven Unternehmen des industriellen Mittelstands in Europa zu rechnen.

Hinsichtlich solcher internationalen Finanzierungsinitiativen wird ein Wachstums-einbruch in China konkrete Neuorientierungen nach sich ziehen. Für Auslandsaktivitäten staatlicher Förderbanken und Staatsunternehmen oder für Kapitalbeiträge im Rahmen der Asiatischen Infrastruktur-Investitionsbank (AIIB) beziehungsweise der „Seidenstraßen“-Initiative (One Belt One Road, OBOR) wird sich die Frage der Rentabilität mit ganz anderer Dringlichkeit stellen. Viele der kürzlich initiierten und äußerst voluminösen auswärtigen Finanzierungsinitiativen werden bei einer inneren Krise einer sehr viel kritischeren Prüfung unterzogen werden. Auf jeden Fall werden die Unterstützung und Finanzierung von Strukturanpassungen in China Vorrang haben gegenüber Projekten in Hochrisikoländern wie Pakistan, Venezuela oder Simbabwe. Falls sich Tendenzen zu einer „harten Landung“ in Chinas Binnenwirtschaft zeigen sollten, wird auch eine Reduzierung oder Rücknahme kostspieliger geostrategischer Ambitionen wie insbesondere der OBOR-Initiative diskutiert werden. 

Die Verhandlungen der chinesischen Regierung mit den USA und der Europäischen Union über erweiterte Investitions- und Handelsabkommen könnten durch eine innerchinesische und weltwirtschaftliche Nachfragekrise beschleunigt werden. Alle -Handelsnationen werden den Abbau von Investitions- und Handelsbarrieren entschlossener vorantreiben müssen, um einem Rückgang des Welthandels und der globalen Wertschöpfung ent-gegenzuwirken. 

Prof. Dr. Sebastian Heilmann ist Gründungsdirektor des Mercator Institute for China Studies (MERICS) in Berlin.

 
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