Verhandlungs-Weltmeister

Berlins Erfolgsrezept: Inhaltliche Härte und ständige Gesprächsbereitschaft

1. August 2015 - 0:00 | von Andreas Rinke

Internationale Politik 5, September/Oktober 2015, S. 68-75

Kategorie: Deutsche Außenpolitik, Sicherheitspolitik, Deutschland, Ukraine, Irak

Die Bundesregierung wurde in der Griechenland-Krise scharf kritisiert. Dabei ist Deutschland 2015 weltweit die unbestrittene Vermittlungsnation Nummer eins: Die Abkommen zur Ukraine und zum Iran sowie die Einigung über Griechenland wären ohne Berlin nicht denkbar gewesen. Verantwortlich dafür ist das Grundkonzept deutscher Diplomatie.

Es war wie ein Geschenk zur Sommerpause: Am Montag, dem 13. Juli, verkündeten übermüdete Euro-Unterhändler in Brüssel, dass man sich doch noch geeinigt habe, mit Griechenland über ein drittes Hilfspaket zu verhandeln. Nur einen Tag später verkündeten dann die Unterhändler in Wien einen Durchbruch bei den jahrelangen Gesprächen über das iranische Atomprogramm. Nimmt man dazu noch das Minsker Abkommen über die Umsetzung eines Friedensplans für die Ostukraine, dann sind in den ersten sieben Monaten des Jahres 2015 immerhin drei Vereinbarungen zur Deeskalation in internationalen Krisen gelungen. Gemeinsam ist den drei sehr unterschiedlichen Ereignissen vor allem eines: Deutschland war an vorderster Front an einem diplomatischen Erfolg beteiligt, unterstützt von Frankreich.

Im Februar 2014 hatte es bei der Münchner Sicherheitskonferenz noch eine heftige Debatte über eine größere außenpolitische Verantwortung gegeben, die die größte EU-Volkswirtschaft übernehmen müsse. Damals hatten sich Vertreter der USA, Großbritanniens und Frankreichs erneut vor allem an dem als zu gering angesehenen militärischen Engagement der Bundesrepublik gerieben. Schon damals konterten Vertreter der Bundesregierung wie Außenminister Frank-­Walter Steinmeier, Verteidigungsministerin Ursula von der Leyen, aber auch Bundespräsident Joachim Gauck, dass der entscheidende Beitrag zur Sicherheit im 21. Jahrhundert nicht mehr an der Anzahl von Gewehrläufen und Raketen gemessen werden könne. Um keine alten Gräben aufzureißen, wurde nur dezent der Hinweis gegeben, dass Libyen nach dem militärischen Eingreifen der drei westlichen UN-Vetomächte 2012 endgültig ins Chaos abgedriftet sei. Steinmeier erinnerte in eher allgemeiner Form daran, dass ein militärisches Eingreifen eher kontraproduktiv sei, wenn man keine Strategie für eine langfristige Stabilität eines Landes in der Schublade habe.


Lehrstunde eins: Minsk

Umso erhitzter war die Debatte um die Konfliktlösung in der Ukraine. US-Republikaner warfen Bundeskanzlerin Angela Merkel und Steinmeier wiederholt vor, sie stürzten sich naiv in die Arme des russischen Präsidenten Wladimir Putin. Aber der Konflikt um die Ostukraine ist ein Paradebeispiel dafür, wie deutsche Diplomatie zumindest im Hinterhof der EU funktioniert bzw. funktionieren kann: Der amerikanische Präsident Barack Obama überließ den Europäern und vor allem Merkel das Spielfeld, weil er selbst kein militärisches Eingreifen, sondern höchstens die Bewaffnung der Ukraine ins Auge fassen wollte. Die USA werden zudem gerade in dieser Region nicht als fairer Vermittler wahrgenommen. Die Kanzlerin hatte also eine doppelte Mission: Sie musste die USA, die wegen Russland verängstigten osteuropäischen EU- und NATO-Partner, aber auch die ukrainische Regierung überzeugen, dass eine militärische Eskalation nichts bringt. Denn hier wäre die russische Armee immer überlegen. Russland wiederum musste sie klar machen, dass ein völkerrechtlicher Tabubruch wie die Annexion der Halbinsel Krim Folgen hat.

Die Monate bis Minsk im Februar 2015 waren deshalb geprägt von den Versuchen, diese Balance zu halten. Mehrfach riskierte Merkel in sehr schwierigen Gesprächen mit Putin etwa in Mailand und Brisbane eine politische Abfuhr. Als die Lage im Januar in einen umfassenden Krieg auszuarten drohte, entschied sich die Kanzlerin zusammen mit dem französischen Präsidenten Francois Hollande dennoch zu einer Diplomatie unter hohem politischen Einsatz. Ohne Erfolgsgarantie reiste das deutsch-französische Duo erst nach Kiew und Moskau. Dann folgte der 17-Stunden-Verhandlungsmarathon in Minsk am 12. Februar 2015. Die Führungsrolle wurde in der gesamten Ukraine-Krise Merkel und nicht Hollande zugeschrieben, schon weil sie wegen ihrer Russischkenntnisse einen sehr direkten Draht zu dem ukrainischen Präsidenten Petro Poroschenko und zu Putin hat. Vorangegangen waren Minsk deshalb mehrere Dutzend Telefonate und Treffen mit beiden Politikern. Leitschnur war für Merkel nach eigenen Angaben, dass selbst bei der Gefahr des Scheiterns alles versucht werden müsse, um einen Krieg doch noch abzuwenden. In Anlehnung an Christopher Clarks Buch zum Ausbruch des Ersten Weltkriegs betonte sie immer wieder, dass sie kein „Schlafwandler“ sein wolle, der zusieht, wie Länder in den Krieg treiben.

Minsk hat den Ukraine-Konflikt zwar nicht gelöst, aber das Treffen hat mit einem von allen Seiten akzeptierten Zeitplan bis Ende des Jahres zumindest die Aussicht auf eine Deeskalation geschaffen. Parallel dazu forcierte Außenminister Steinmeier mit seinen Kollegen aus Frankreich, Russland und der Ukraine (dem so genannten Normandie-Format) einen ständigen Austausch – und hielt ihn trotz teilweise enttäuschender Treffen aufrecht.

Die internationale Resonanz auf die deutsche Ukraine-Vermittlung war, bis auf amerikanische Russland-Hardliner wie den republikanischen Senator John McCain, durchweg positiv. Drei entscheidende Gründe werden dafür angeführt: erstens die Bereitschaft von Merkel und Steinmeier, unablässig und ohne Rücksicht auf das eigene Ansehen und Scheitern zu verhandeln und dabei das politische und wirtschaftliche Gewicht als größtes EU-Land einzubringen. Zweitens das Festhalten an zwei Prinzipien: dass der Konflikt auf jeden Fall ohne Gewalt gelöst werden muss und gleichzeitig die russische Annexionspolitik etwa auf der Krim nie akzeptiert und anerkannt werden darf. Und drittens die Bereitschaft, für diese Prinzipien auch Nachteile für die deutsche Wirtschaft in Kauf zu nehmen. Deutschland war deshalb eine entscheidende Kraft hinter der Verschärfung der EU-Sanktionen gegen Russland – was offenbar auch die anfangs skeptischen Amerikaner von der Ernsthaftigkeit des deutschen Ansatzes überzeugte.


Lehrstunde zwei: Griechenland

Ganz anders waren die Ausgangslage und der Verlauf der deutschen Vermittlung im Fall Griechenlands. Hier hatte es vor der Einigung über Verhandlungen über ein drittes Hilfspaket am 13. Juli bereits ein jahrelanges Ringen mit verschiedenen Regierungen in Athen gegeben, um das hoch verschuldete Land zu stabilisieren. 2014 hatte man mit der konservativen Regierung unter Antonis Samaras zumindest einen Zustand erreicht, der es möglich erscheinen ließ, dass Griechenland nach Auslaufen des zweiten Hilfsprogramms nur noch ein vorsorgliches Rückfallprogramm brauchen würde. Als dann im Januar der Syriza-Politiker Alexis Tsipras nach den Wahlen eine Koalition aus Gegnern der bisherigen Rettungspolitik (aus Linksaußen- und Rechtsaußen-Politikern) formte, war der Schock auch in Berlin entsprechend groß.

Innerhalb weniger Wochen verhärteten sich die Fronten zwischen den meisten Euro-Staaten und Athen. Der schnelle wirtschaftliche Verfall des Landes machte immer deutlicher, dass das Land und die 18 anderen Euro-Partner letztlich auf die Beantwortung dreier Fragen zutrieben: Gibt Tsipras seine Ablehnung eines dritten Griechenland-Hilfspakets gegen neue Reformauflagen auf? Opfern die Euro-Partner die Philosophie ihrer bisherigen Rettungspolitik? Oder lassen sie Griechenland in die Insolvenz und dann wahrscheinlich aus dem Euro taumeln? Verkompliziert wurde die Lage dadurch, dass Griechenland als NATO-Land und eines der Hauptaufnahmeländer für Flüchtlinge aus dem Nahen Osten eine strategische Schlüsselrolle für die Sicherheit Europas spielt. Vor allem die USA mahnten eine Lösung an – zumal Ministerpräsident Tsipras immer wieder gezielt die Nähe Russlands suchte.

Die diplomatische Herausforderung für die Bundesregierung war deshalb eine ganz andere als öffentlich beschrieben: Von Anfang an ging es darum, 19, zumindest aber 18 Euro-­Staaten, die EU und die transatlantische Gemeinschaft zusammenzuhalten. Denn Tsipras zielte auch auf eine Spaltung der EU und der Euro-Länder. Als erste Botschafter empfing er Russen und Chinesen – nicht etwa die EU. Dann folgten Reisen in die Euro-Staaten, die sozialistische oder sozialdemokratische Regierungen haben und von denen er sich am ehesten Hilfe erhofft – Frankreich und Italien. Mit der bewussten Beschwörung der brutalen deutschen Besatzungszeit im Zweiten Weltkrieg sollte der gesamte Schuldenkonflikt als einer zwischen Griechenland und Deutschland porträtiert werden.

Nachdem die Euro-Regierungen im Februar das zweite Hilfsprogramm bis zum 30. Juni verlängert hatten und sich eine Verhärtung im Kreis der Euro-Finanzminister zeigte, suchte Merkel ab dem 21. Mai zusammen mit Hollande den Trialog mit Athen: Tsipras sollte deutlich gemacht werden, dass die Spaltung der Euro-Zone in konservative und sozialistische Regierungen nicht funktionieren würde. Tatsächlich wuchs die Einheit der übrigen 18 Euro-Zonen-Regierungen mit der fortgesetzten Weigerung in Athen, Reformen in Angriff zu nehmen und sicherzustellen, dass das Land nach dem 30. Juni noch genug Geld haben würde, um seine internationalen Schulden zu begleichen. Anders als in früheren Konflikten um die Rettungspolitik meldeten sich diesmal auch empörte nord- und osteuropäische Regierungen zu Wort. In den Verhandlungen nahm Deutschland deshalb sehr früh eine mittlere Position ein – was durch die Fixierung der Medien und Kritiker auf das Agieren Berlins aber fast unterging.  

Nach dem Ausrufen eines griechischen Referendums für den 5. Juli ließ sich aber in der Euro-Zone keine Politik mehr im völligen Konsens betreiben: Die Bundesregierung sorgte im Verbund mit der Mehrheit der anderen Euro-Regierungen dafür, dass weitere Gespräche bis zum Ausgang der Volksabstimmung unterblieben – während Frankreichs Präsident Hollande öffentlich neue Verhandlungen auch noch vor dem 5. Juli forderte. Deutschland war zu diesem Zeitpunkt längst Sprachrohr der großen Mehrheit der Euro-Staaten, deren Sorgen auch SPD-Chef und Vizekanzler Sigmar Gabriel sehr deutlich ausdrückte. Der in der Öffentlichkeit zu zahlende Preis war aber hoch: Denn die Verantwortung für das Auslaufen des zweiten Programms und die nun schneller heranrückende Zahlungsunfähigkeit Griechenlands wurden von etlichen Beobachtern nun Bundeskanzlerin Merkel und Finanzminister Wolfgang Schäuble zugeschrieben.

Dabei machten auf dem Euro-Sondergipfel am 7. Juli Regierungen aus Nord- und Osteuropa deutlich, dass sie Griechenland unter einer Tsipras-Regierung nicht mehr als Teil der Euro-Zone sehen möchten. Gabriel hatte zuvor gesagt, dass Athen mit dem Referendum die Brücken abgebrochen habe. Ab diesem Zeitpunkt drehte die deutsche Krisendiplomatie auf Hochtouren: Am Freitag, dem 10. Juli, legte das Finanzministerium der Euro-Gruppe auf Arbeitsebene jenes kritisierte Papier vor, in dem als bevorzugte Variante für Griechenland ein umfangreiches Reformprogramm im Gegenzug für neue Hilfsmilliarden genannt wurde. Für den Fall, dass die griechische Regierung die Auflagen aber nicht akzeptieren wolle oder könne, wurde als Alternative eine fünfjährige „Auszeit“ aus der Euro-Zone mit einer gleichzeitigen Schuldenerleichterung vorgeschlagen. Angesichts der sehr viel härteren Haltung etwa der Finnen, Balten, Niederländer und Slowaken empfand Berlin dies einerseits als Warnung an Athen, andererseits als Mittelposition unter den 18 Euro-Partnern. Mehrere Euro-Finanzminister lobten später, dass sich mit der Vorlage dieses Papiers die Verhandlungsbereitschaft der griechischen Regierung geändert habe.

In der ersten Sitzung der Euro­Finanzminister am Samstag, dem 11. Juli, lehnten 15 der 19 Euro-Staaten es ab, auf Grundlage der vorliegenden griechischen Vorschläge überhaupt noch weiter mit Athen zu reden. Danach kamen auf deutschen Druck etliche der Forderungen aus dem Papier wie eine Treuhandeinrichtung für Privatisierung und die Option eines alternativen „Time-Out“ in das nicht abgestimmte Dokument, das die Euro-Gruppe den Regierungschefs auf dem Euro-Sondergipfel am 12. Juli übergaben.

In der entscheidenden Nacht verhandelten dann eigentlich nur Merkel, Hollande und EU-Ratspräsident Donald Tusk mit Tsipras – wieder wie in Minsk 17 Stunden lang. Weil Frankreich grundsätzlich gegen jede Verkleinerung der Euro-Zone votierte, vereinbarten die Bundeskanzlerin und der französische Präsident gleich zu Beginn einen Kompromiss: Der Hinweis auf ein zeitweises Ausscheiden Griechenlands werde gestrichen – zumal er seine Rolle als Warnsignal erfüllt hatte. Dafür unterstützte Hollande den Versuch Berlins, Tsipras auf verbindliche und konkrete Reformen festzulegen. Der Niederländer Mark Rutte kam zeitweise dazu, um klarzumachen, dass Merkel keineswegs die radikalste Position in der Euro-Zone einnahm. In der Öffentlichkeit ging weitgehend unter, dass eine harte Sprache in der Griechenland-Vereinbarung auch von jenen Euro-Regierungen dringend gefordert wurde, die noch eine Zustimmung ihrer nationalen Parlamente für umstrittene neue Griechenland-Hilfen brauchten.

Wieder akzeptierte Merkel, dass Deutschland am Ende eine doppelte Last trägt. Als größter Anteilseigner des Rettungsschirms ESM übernimmt es den größten Anteil neuer Kreditbürgschaften. Und die Kanzlerin musste hinnehmen, dass es anders als nach Minsk teilweise sehr heftige antideutsche Kritik gab: Von einem „deutschen Diktat“ war die Rede. Dass die Grexit-Variante offen auf den Tisch gelegt worden war, sorgte auch für innerkoalitionäre Spannungen in Berlin. Aus Berliner Sicht aber wäre die Alternative die Nichteinigung mit Tsipras, das Abgleiten Griechenlands in ein finanzpolitisches Chaos und der Bruch der nord- und osteuropäischen Euro-Länder mit Frankreich gewesen. Es gehe nicht um „Schönheitswettbewerbe und Beliebtheit“, sagte Merkel später zur Verteidigung.


Lehrstunde drei: Iran

Angesichts der Lautstärke, mit der die US-Regierung die historische Einigung über das iranische Atomabkommen feierte, fällt es nicht leicht, den besonderen deutschen Erfolg darin zu erkennen. Dabei hat die herausgehobene Rolle Deutschlands schon vor vielen Jahren begonnen. Bereits zu Amtszeiten von Außenminister Joschka Fischer hatte es intensive Verhandlungen über das iranische Atomprogramm gegeben. Im Oktober 2003 hatten Deutschland, Frankreich und Großbritannien (EU-3) im Teheran-Abkommen die Zusage erhalten, dass der Iran vollständig mit der Internationalen Atomenergiebehörde (IAEO) kooperieren würde. Damals dienten die Versuche einer diplomatischen Lösung auch dazu, US-Präsident George Bush und Israel von militärischen Schritten gegen den Iran abzuhalten – was vor allem ein Anliegen der Regierungen in Berlin und Paris war. Dass die Bundesrepublik als einziges Land neben den fünf UN-Vetomächten fortan an den Gesprächen beteiligt war, zeigt die herausgehobene Rolle Berlins.

Anders als im Ukraine-Konflikt spielte bei den Iran-Verhandlungen auch die EU-Außenpolitik eine große Rolle. Die frühere EU-Außenbeauftragte Catherine Ashton sowie ihre Nachfolgerin Federica Mogherini engagierten sich stark. Auch die Bundesregierung hat die EU-Diplomatie über die Jahre trotz vieler Rückschläge immer wieder zu neuen Verhandlungsanläufen angetrieben und ihr Rückendeckung gegeben; vor allem Außenminister Steinmeier investierte enormes zeitliches und politisches Kapital. Er spielte auch eine wichtige Rolle dabei, seinen amerikanischen Amtskollegen John Kerry davon zu überzeugen, dass ohne positive diplomatische Gesten Washingtons gegenüber Russland eine Iran-Einigung nicht möglich werden würde. Eine wichtige Voraussetzung für einen Abschluss der Verhandlungen war deshalb der dann endlich am 13. Mai 2015 erfolgende Kerry-Besuch im russischen Sotschi.

Zwei besondere Aspekte trugen zum Erfolg deutscher diplomatischer Bemühungen bei: Zum einen blieb der Ansatz der deutschen Iran-Politik trotz der Regierungswechsel von einer rot-grünen zu einer schwarz­roten, dann einer schwarz-gelben zu der jetzigen schwarz-roten Koalition weitgehend gleich. Dies war ein entscheidender Faktor dafür, Vertrauen bei Verhandlungspartnern auf beiden Seiten aufzubauen. Der deutschen Diplomatie war es zudem anders als den Amerikanern oder Briten gelungen, trotz eines sich verschlechternden Verhältnisses zu Russland und zuletzt trotz des Konflikts über die Ukraine einen einigermaßen vertrauensvollen Kontakt zu Moskau, aber auch zu Peking zu halten. Über die Jahre betrieben Merkel und wechselnde Außenminister Lobbyarbeit in Russland und China, um dort klarzumachen, dass eine Lösung des Iran-Konflikts auch im Interesse dieser Länder liegt.

Zum anderen war die Exportna­tion Deutschland wie im Fall Ukraine auch beim Iran bereit, für eine Lösung wirtschaftliche Nachteile in Kauf zu nehmen – Prinzipien vor nationalen Interessen, lautete der Ansatz. Um vor allem die Amerikaner von militärischen Gedankenspielen abzubringen, offerierten wechselnde Bundesregierungen den Doppelansatz von ­Dauerdiplomatie und Verschärfung der Sanktionen gegen den Iran. Der früher sehr intensive deutsch-iranische Handel ging durch die schrittweise ausgeweiteten Sanktionen drastisch zurück. Unter Bundeskanzlerin Merkel, die lange besondere Rücksicht auf Israel nahm, wurde deutschen Firmen klar gemacht, dass sie für ihr Iran-Geschäft keine politische Rückendeckung Berlins mehr erwarten konnten.

Anders als etwa Frankreich, das bereits im Februar 2014 wieder eine Wirtschaftsdelegation nach Teheran geschickt hatte, beharrte Deutschland bis zuletzt darauf, den Druck gegenüber dem Iran wirklich erst nach einem Abkommen zu lockern. Wirtschaftsminister Gabriel flog als erster deutscher Minister am 19. Juli in den Iran.
Inhaltliche Härte ohne militärische Drohgebärden, gepaart mit ständiger Gesprächsbereitschaft, so lautete der Ansatz der deutschen Politik – wie schon bei den beiden anderen Konflikten Ukraine und Griechenland.


Dr. Andreas Rinke ist politischer Chefkorrespondent der Nachrichtenagentur Reuters in Berlin.
 

 
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