TTIP ist keine Wundertüte

Warum sich die Hoffnungen und Wünsche nicht realisieren werden

1. March 2016 - 0:00 | von Petra Pinzler

Internationale Politik 2, März/April 2016, S. 110-117

Kategorie: Trade, Europe-USA, Federal Republic of Germany, United States of America, Western World

Mit dem geplanten transatlantischen Handelsabkommen klammert sich der alte Westen an seine Macht, errichtet ein Bollwerk gegen Russland und China und schließt aufstrebende Schwellenländer aus. Diese müssten aber in die Handelsverhandlungen einbezogen werden, ­sollen westliche Standards und Werte weltweit Geltung erlangen.

Die Sache mit dem Westen, seinen Werten und dem Welthandel ist kompliziert. Gern glauben vor allem Außenpolitiker, dass die drei Begriffe miteinander verbunden sind, und zwar in positiver Weise: Dass der Westen seine Werte durch Handelsregeln und Abkommen in der Welt nicht nur verbreiten kann – sondern dass er es quasi automatisch auch tut. Unter Transatlantikern ist dieses Mantra besonders beliebt, viele verteidigen deswegen das geplante europäisch-amerikanische Freihandelsabkommen TTIP und betonen, dass es deswegen auch gut für den Rest der Welt wäre. Weil dann wir (der Westen) die Standards für die Welt setzen, was dem Rest automatisch gut tut. Leider ist das eine Illusion.

Fangen wir mit dem Westen an und damit, wie er sich beziehungsweise die Welt ihn heute sieht: Amerikas globale Ansehen hat unter Abu Ghraib, Guantánamo und Snowden massiv gelitten, um nur drei Stichworte zu nennen. Europa leuchtet als globales Vorbild ebenfalls immer weniger, seit offensichtlich wird, wie weit Ideale und Realität auseinanderklaffen – man denke nur an den Umgang mit den Flüchtlingen oder das Durchwursteln in der Euro-Krise. Und auch das transatlantische Verhältnis war schon mal besser. Seit der NSA-Abhöraffäre sinkt die Wertschätzung der Amerikaner in Europa stetig. Früher war die Bedeutung der Allianz selbstverständlich; heute müsse man den Bürgern den Nutzen von mehr transatlantischer Kooperation hingegen immer wieder neu demonstrieren, warnt ein Bericht des German Marshall Fund.

Dan Hamilton weiß um diese Probleme. Der Mann hat große Teile seines Berufslebens als Diplomat in den USA und Europa verbracht oder im Flugzeug zwischen den beiden Kontinenten. Hamilton ist quasi der personifizierte Transatlantiker. Heute arbeitet er als Direktor des Instituts für transatlantische Beziehungen an der Johns Hopkins Universität (SAIS), berät zugleich Microsoft und den Transatlantic Business Round­table. Für Hamilton sind die USA und die EU nach wie vor der „Dreh- und Angelpunkt“ der Weltwirtschaft, trotz des rasanten Aufschwungs in Asien. Und damit das so bleibt, setzt er auf TTIP. Bei dem Abkommen, über das die EU-Kommission und die US-Regierung nun seit fast drei Jahren verhandeln, gehe es um viel mehr als nur um Handel: „Es positioniert die USA und die EU für die Welt von morgen. Es stärkt die Wirtschaft, die Sicherheit, die politische und soziale Kohäsion und das Vertrauen des Westens sowie die Attraktivität des westlichen Modells.“
 

Eine ökonomische NATO

Mag sein, dass die Biografie des Mannes und die Beratungsjobs seinen Blick verklären. Im Weißen Haus steht derzeit TPP, die Transpazifische Partnerschaft, die die USA mit elf Pazifik-Anrainern abschließen wollen, an erster Stelle. Die will Präsident Barack Obama unbedingt noch bis zum Ende seiner Amtszeit durch den Kongress bringen. Doch eines gilt auch dort: TTIP wird als Teil einer breiter angelegten außenpolitischen Strategie zur globalen Stärkung des amerikanischen Einflusses gesehen.

Hillary Clinton, die Ex-Präsidentengattin, Ex-Außenministerin und möglicherweise zukünftige Präsidentin der USA, forderte, dass das geplante europäisch-amerikanische Freihandels­abkommen eine Art „ökonomische NATO“ wird. Eine Idee, die im Washingtoner Establishment weite Zustimmung findet, sicher auch, weil dort anders als in Teilen Europas niemand ein kompliziertes Verhältnis zur NATO und zum Militär hat. Im Mai 2015 schrieben 17 ehemalige Verteidigungsminister und Generäle einen offenen Brief an den Kongress. Darin forderten sie die Abgeordneten auf, doch „bitte“ den Präsidenten bei seinem Engagement für die Handelsabkommen mit Asien und Europa zu unterstützen: Beide seien starke „Symbole“ dafür, dass Amerika die Welt auch künftig führe.

Solche Worte basieren auf einer langen Tradition. „Alle Präsidenten haben in der Nachkriegszeit Liberalisierungsabkommen immer mit dieser Kombination von Argumenten begründet“, sagt Christoph Scherrer, Professor an der Universität Kassel. Mit ökonomischen Argumenten allein hätte die Mehrheit der amerikanischen Bevölkerung von deren Vorteilen niemals überzeugt werden können. Schon John F. Kennedy warb 1962 für seine Handelspolitik mit dem „Ausdruck von Amerikas Führung der freien Welt“.

Das wirkt bis heute nach. In Anlehnung an dessen Rede sagte mehr als ein halbes Jahrhundert später der heutige US-Handelsbeauftragte Michael Froman im Juni 2014 vor dem Council on Foreign Relations in New York: „Amerikanische Führung, praktiziert durch Handel, kann die Grundlage unserer Macht stärken, die amerikanische Wirtschaft. In einer Welt, in der Marktkräfte genauso viel Gewicht haben wie das Militär, ist die Stärkung des Handels ein Multiplikator und eine Investition in die amerikanische Macht.“

Hierzulande mögen es die meisten Politiker nicht ganz so schneidig. Sie würden sich scheuen, TTIP mit der NATO gleichzusetzen. Sie wissen, dass viele Wähler das Martialische nicht schätzen. Auf einem Parteitag in Nürnberg im Dezember 2014 verglich Bundeskanzlerin Angela Merkel den Kampf für TTIP zwar mit politischen Großdebatten wie dem ­NATO-Doppelbeschluss in den achtziger Jahren. Derartiges müsse gerade die Union auch diesmal durch­stehen. Doch meist nutzt sie lieber andere ­Argumente.

Ganz oben auf der Liste stehen „Wachstum“, „Jobs“ und „Werte“. Manchmal auch noch der „geostrategische Vorteil“. EU-Handelskommissarin Cecilia Malmström und Wirtschaftsminister Sigmar Gabriel locken gern damit, dass das Handelsabkommen die „europäische Stimme“ in der Welt verstärken werde. Und Außenminister Frank-Walter Steinmeier sagte im März 2015 während eines Besuchs in den USA: Bei TTIP handele es sich um den Versuch, mit einem der wichtigsten Partner „die Regeln und Standards der Globalisierung zu prägen“. Bevor andere es täten.
 

TTIP soll dem Westen guttun

Eine Hoffnung aber eint alle Politiker, so unterschiedlich sie auch über TTIP reden: Irgendwie wird das Projekt dem Westen schon guttun. Dadurch, dass Amerikaner und Europäer gemeinsame Standards entwickeln und dann anderswo geeinter auftreten können – auch für die gleichen Werte. Nur: Wieso sollten ausgerechnet europäisch-amerikanische Normen für Schrauben unsere Stimme im Rest der Welt verstärken?

Meistens erntet man auf diese Frage ein Grinsen. So banal sei das nicht, heißt es dann. Es gehe bei TTIP ja nicht nur um Normen für Schrauben. Doch wenn die Mikrophone aus sind, gesteht so mancher Außenpolitiker, dass er sich nicht im Detail darum kümmere, was da konkret verhandelt wird. Entschuldigend folgt dann noch: Das Abkommen sei ja noch gar nicht da.

So eine Haltung ist verständlich, einerseits. Tatsächlich sind die Diskussionen der Handelsexperten in Washington oder Brüssel kompliziert. Doch genau das offenbart andererseits das Problem der politischen Elite: Da sich die meisten einflussreichen Politiker fast nie konkret damit beschäftigen, worüber in den Handelsrunden geredet wird, gehen sie ein großes Risiko ein: Sie überhöhen TTIP. Sie verhalten sich wie Kinder mit Wundertüten, in denen Plastikspielzeug ist. Sie ahnen zwar, dass drinnen nicht der erträumte Goldschatz steckt – hoffen aber trotzdem auf eine tolle Überraschung. Die Politiker reden über Werte – wo es oft nur um die Gewinde von Schrauben geht.

Nun mag ja auch die transatlantische Normierung von Schrauben den Westen stärken. Irgendwie. Langfristig gedacht. Weil dadurch vielleicht die Wirtschaft wächst, damit der ökonomische und politische Einfluss in der Welt, was dann für die Verbreitung von Werten genutzt werden könnte. Aber vielleicht auch nicht. Die Wachstumsprognosen für TTIP sind jedenfalls so vage, dass Wirtschaftsminister Gabriel von Voodoo-Ökonomie spricht und sie lieber nicht mehr zitiert.
 

Handel mit Werten

Was also müsste passieren, damit Handel, oder konkreter TTIP, nicht nur mittelbar, irgendwie und vielleicht oder vielleicht auch nicht den Westen stärkt – sondern damit es dabei wirklich um gemeinsame Werte geht? Denn die gibt es ja durchaus. Europäer und Amerikaner teilen eine ganze Reihe von Idealen. Es gibt den tief verankerten Glauben an die Universalität der Menschenrechte, die Demokratie, die Meinungsfreiheit. ­Sicher ist es unendlich leicht, den Westen an diesen eigenen Idealen zu messen und zum Verräter in allen Disziplinen zu erklären. Aber das liegt auch daran, dass man ihn immerhin an etwas messen kann.

Und es gibt die gelebte Praxis. Auf beiden Seiten des Atlantiks existiert eine kritische Öffentlichkeit, der Protest gegen TTIP ist ein Teil davon. Journalisten können Politiker an ihren Worten messen, ohne direkt in den Knast zu wandern. Das ist in den meisten Teilen der Welt leider keine Selbstverständlichkeit. Der Historiker Heinrich August Winkler erinnerte daran in seiner Abschiedsvorlesung an der Berliner Humboldt-Universität: „Die Gemeinsamkeiten des Westens fallen besonders dann ins Auge, wenn man ihn mit anderen Gesellschaften und Kulturen vergleicht.“
 

Könnte es ein gutes TTIP geben?

Wie also wäre es, wenn die Außenpolitiker sich und uns ernst nähmen und ernsthaft darüber nachdächten, wie durch Handel die gemeinsamen Werte besser um die Welt getragen werden könnten – ohne dass das als Neokolonialismus missverstanden wird? Oder anders gefragt: Könnte es ein gutes TTIP geben, das dann sogar noch positive Ausstrahlungen in die Welt hätte, indem es beispielsweise die Menschenrechte fördert?

Die Idee ist gar nicht so phantastisch. Längst hat sich die EU verpflichtet, Menschenrechte auch in ihrer auswärtigen Politik zu achten und zu fördern. Seit 1995 baut sie systematisch in alle Abkommen Menschenrechtsklauseln ein; sie stehen inzwischen in 120 Verträgen. Die erlauben beiden Partnern, „geeignete Maßnahmen“ zu ergreifen, sollte dagegen verstoßen werden. Die EU könnte ihre Entwicklungshilfe reduzieren, wenn ein Land Bürgerrechtler umbringt. Nur geschieht das fast nie. „Obwohl die Klauseln in vielen verschiedenen Situationen hätten Anwendung finden können, geschah dies in der Vergangenheit nur selten“, kritisiert der Völkerrechtler Lorand Bartels von der Cambridge University in einer Studie für Mise­reor und das Deutsche Institut für Menschenrechte.

Auch die USA haben Schutzklauseln, beispielsweise für Arbeitnehmer, in neuere Handelsverträge eingebaut. Wirkung hat das allerdings kaum. Man kann das am Umgang mit Kolumbien sehen: Sowohl die EU als auch die USA haben vor ein paar Jahren ein Freihandelsabkommen mit dem Land abgeschlossen, beide verankerten dort Menschenrechtsklauseln. Doch die blieben wirkungslos. Zwar stiegen die kolumbianischen Exporte, aber es interessiert im Westen niemanden, ob bei deren Produktion Menschen verletzt wurden, ob Gewerkschafter umgebracht oder Aktivisten verschleppt wurden. Genau das aber ist passiert.

Handel, so könnte man überspitzt sagen, fördert in diesem Fall sogar die Verletzung westlicher Werte. Das liegt auch daran, dass auf beiden ­Seiten des Atlantiks der politische Wille und deswegen die notwendigen ­Stellen und Mittel fehlen, die es den Betroffenen oder ihren Angehörigen ermöglichen würden, Beschwerden vorzubringen oder Klagen durchzusetzen.

Anders als bei der Verletzung von Investitionen gibt es für die Verletzung von Menschenrechten keine Schiedsstellen, vor denen Schadensersatz gefordert werden kann: Menschenrechte gelten unausgesprochen immer noch als eine Angelegenheit, die mit dem Handel und der Wirtschaft nichts zu tun haben. Das aber ist anachronistisch. Es macht Politik kleiner und schlechter, als sie sein könnte.

Der Jurist Bartels ist überzeugt, dass man das leicht ändern könnte. Er hat eine „menschenrechtliche Modellklausel“ verfasst, die sich leicht in Handelsverträge einbauen ließe. Der Jurist schlägt beispielsweise vor, dass mit jedem Handelsvertrag ein Komitee eingerichtet werden sollte, das die Lage regelmäßig prüft. Bürger müssten die Möglichkeit bekommen, sich zu beschweren, Regierungen stärkere Mittel an die Hand bekommen, um gegen Verstöße durch den Handelspartner vorzugehen. Das alles wird die Welt nicht sofort verändern, aber wer, wenn nicht der Westen, kann hier den Anfang machen?

„Man könnte diese Klausel in den TTIP-Vertrag schreiben“, schlägt Michael Windfuhr vom Deutschen Institut für Menschenrechte vor, und er findet das überhaupt nicht unrealistisch. Denn damit könne TTIP, so Windfuhr, zu einem globalen Modell werden – zumal es zwischen diesen beiden Regionen ja nicht massenhaft Problemfälle geben werde. Beide Seiten könnten dann wiederum Dritten gegenüber leichter mit Werten argumentieren. Sie besäßen ja dann einen Handelsvertrag, der modellhaft demonstriert, wie der Schutz der Menschenrechte und die Förderung der Wirtschaft zusammenpassen. Und dass die größten Wirtschaftsnationen der Welt so etwas für sich akzeptierten – auch weil ihre Bürger es verlangen. Schließlich wollen Menschen heute nicht nur wissen, ob die Herstellung von Gütern die Umwelt schädigt. Sie wollen auch sicher sein, dass dabei keine Kinder ausgebeutet oder Gewerkschafter umgebracht werden. So etwas müssten moderne Handels­abkommen, zumindest zwischen zwei entwickelten Nationen, doch garantieren können. Noch deutet jedoch wenig darauf hin, dass TTIP so ein Abkommen wird.
 

Das geostrategische Argument

Bleibt noch ein letztes, in der außenpolitischen Community sehr beliebtes Argument für TTIP: die Geostrategie. Viele Außenpolitiker in Berlin hängen insgeheim der Idee an, dass Handelsverträge als wirksames Mittel zur Eindämmung politischer Konkurrenten eingesetzt werden können – oder konkreter: Gegen Putin, gegen die Regierungen in Moskau oder Peking. Und dass solche Verträge beim Wettlauf um den globalen Einfluss helfen. Volker Perthes, Direktor der Stiftung Wissenschaft und Politik, beschreibt die Lage so: „TTIP und TPP werden auch als Instrumente betrachtet, um den relativen ‚Niedergang des Westens‘ aufzuhalten, eine Allianz gegen China zu schmieden (TPP) oder die Kohäsion des Westens gegenüber Russland zu stärken (TTIP).“

Doch diese Annahme beruht auf einem Denkfehler: Außen- und Sicherheitspolitiker übertragen einfach die Regeln ihres Faches auf die Weltwirtschaft. Sie begreifen die Ökonomie als Feld, auf dem nicht nur zwischen den Unternehmen Konkurrenz herrscht, sondern auch zwischen den Regionen. Deswegen geht es ihnen, ähnlich wie in der Sicherheitspolitik, darum, starke Allianzen zu bilden. Nur teilt man dann mit den Partnern eben nicht Waffensysteme, sondern Standards und Außenzölle. Doch die angenommene Logik bleibt die gleiche: Wer zuerst einen möglichst großen Vertragspartner gefunden hat, wird das Rennen gewinnen. Wer schneller und besser ist, hat die Macht, sich weltweit durchzusetzen und die Jobs für seine Bürger zu sichern. Er kann die anderen einhegen, ähnlich wie beim Wettrüsten. Der Westen oder China; einer gewinnt, einer verliert. Wirtschaft wird, so betrachtet, zum Nullsummenspiel.

Interessanterweise erinnert all das an eine Wirtschaftspolitik, die vor etwa 300 Jahren betrieben wurde: an den Merkantilismus. Damals versuchten viele Fürsten, ihre heimische Wirtschaft durch ausgewählte Bündnisse und Abschottung zu stärken. Auch sie dachten weniger ökonomisch als militärisch. Ihren Irrtum klärten erst die beiden Nationalökonomen Adam Smith und später David Ricardo auf. Sie zeigten, dass Handel eben kein Nullsummenspiel ist, bei dem die eine Seite automatisch dadurch gewinnt, dass die andere verliert. Sie bewiesen, dass die Logik des Militärs eine andere ist als die des Handels. Dass man sich miteinander entwickeln kann. Dass beide Seiten gewinnen können – oder verlieren.

Natürlich hat es rein politisch ­motivierte Handelspolitik auch in jüngerer Vergangenheit immer wieder gegeben, allerdings mit höchst unterschiedlichen Ergebnissen. Die USA haben mit Kuba jahrzehntelang keinen Handel betrieben und alle bestraft, die es wagten; die Hoffnung auf den Sturz der Castro-Regierung hat sich nicht erfüllt. In Südafrika haben die Sanktionen hingegen, so weiß man heute, das Ende des Apartheidregimes beschleunigt.

Heute wiederum sollen die Wirtschaftssanktionen, die die EU und andere Länder der NATO gegen Russland verhängt haben, Präsident Putin und seine Verbündeten schwächen. Mit dem unfreiwillig komischen Satz „An apple a day keeps Putin away“ warb der deutsche Agrarminister Christian Schmidt um mehr heimische Apfelesser, nachdem Russland Einfuhrbeschränkungen für europäische Lebensmittel erlassen hatte.

Ob und in welchen Fällen politisch motivierte Wirtschaftssanktionen oder auch Koalitionsbildungen sinnvoll sind, müssen natürlich Politiker entscheiden. Nur sollten sie ihre Argumente sauber von den ökonomischen Zielen trennen. Denn beide können sich widersprechen. Was politisch sinnvoll ist, kann ökonomisch teuer werden. Und umgekehrt.
 

Argwohn der Schwellenländer

Wenn es um TTIP und TTP geht, fehlt die saubere Analyse: Wo sich Handelspolitik und Außenpolitik ergänzen – und wo nicht. Diese Abkommen sollen China isolieren – und zugleich soll das Land unsere Standards übernehmen. TTIP soll Jobs in den Westen zurückholen, aber zugleich wollen Europäer und Amerikaner weiter am asiatischen Wachstum verdienen. Europäische Unternehmen wollen Waren auch künftig in die Boomregionen der Welt verkaufen, zugleich verhandelt aber die EU-Kommission über das angeblich wichtigste handelspolitische Projekt des neuen Jahrtausends nur mit den Vereinigten Staaten und verkündet das auch weltweit.

Diese Botschaft wird vernommen. „TTIP könnte zu einem Backlash durch die Schwellenländer führen“, warnt Charles A. Kupchan, Professor für Internationale Politik an der Georgetown University: „Es hat das Potenzial, den Westen und diese Länder noch mehr zu spalten.“ Die Begründung ist einfach: Sicher kann man Abkommen schließen, um sich von Russland abzusetzen. Oder von China. TTIP wäre damit quasi eine indirekte Sanktion. Und so wird es wohl auch in China schon begriffen: „TTIP und TPP werden China und andere Schwellenländer weiter daran hindern, die internationalen Regeln mitzuschreiben, und zwingen sie in die Rolle derjenigen, die Regeln befolgen müssen. Aber niemand wird Chinas Aufstieg aufhalten“, schreibt Sun Zhenyu vom chinesischen Handelsministerium in einer Aufsatzsammlung des Center for Economic Policy Reform.

Nun ist der Ärger der Chinesen oder der Russen die eine Sache. Aber wenn TTIP indirekt China und Russland sanktioniert, lässt es sich nur schwer verhindern, dass es automatisch dasselbe auch mit Brasilien, Indien und Indonesien anstellt. Oder dass sich die Regierungen dieser Länder zumindest davor fürchten, weil da über ihre Köpfe hinweg entschieden wird. Deswegen beobachten Handelspolitiker in Lateinamerika, Asien und Afrika das Projekt mit Argwohn. Die möglichen Folgen beschreibt ­Peter van Ham vom niederländischen Clingendael Institute so: TTIP könnte den Süden, Russland und Brasilien dazu treiben, sich hinter der chinesischen Flagge zu versammeln, um die Regelsetzung durch die USA und die EU zu verhindern. TTIP könnte „im schlimmsten Fall zur Bildung eines antiwestlichen Blockes der Schwellenländer führen“.
 

Gefahren der Blockbildung

Und genau das würde sich dann zu einem richtig großen Problem für Europa auswachsen. Ganz besonders schwierig würde die Lage für deutsche Exporteure. Heribert Dieter von der Stiftung Wissenschaft und Politik zieht sogar Parallelen zu den dreißiger Jahren. Auch damals hätten sich die Länder in Blöcke aufgespalten, um mit den Verbündeten mehr Handel zu treiben als mit den Rivalen – sie umarmten die einen und schlossen andere aus. Dieter warnt vor einer solchen Strategie: Wenn sich die EU auf TTIP einlasse, könnten die USA die Konfrontation mit China verschärfen. Europa würde für die „geostrategischen Ziele der USA missbraucht werden“. Statt die Regeln mit den aufstrebenden Wirtschaftsmächten von morgen zu verhandeln und dort für Fortschritt und unsere Werte zu kämpfen, signalisiert Europa: Der alte Westen klammert sich an seine Macht.

Diese Gefahr wird dadurch verstärkt, dass es neben TTIP und TPP auch noch TiSA gibt. Spöttisch nennen Kritiker das bereits die T-Treaty-­Trinity (die Treifaltigkeit). TiSA ist ein Abkommen über den Handel mit Dienstleistungen, das in Genf zwischen 23 Parteien einschließlich der USA und der EU verhandelt wird. Bei all diesen Vorhaben sind die wichtigsten Schwellenländer ausgeschlossen. Ist es da ein Wunder, dass deren Regierungen die modernen Handels­abkommen, die die USA und die EU vorantreiben, als Mittel betrachten, die ihren Aufstieg verhindern sollen?

Und nicht nur sie. Der philippinische Menschenrechtsaktivist und Wissenschaftler Walden Bello hat in seinem ganzen Leben für westliche Werte gekämpft, für Demokratie, Gleichberechtigung und Entwicklung. Heute sagt er bitter, TTIP sei ein Mittel, um die „vermeintliche“ Überlegenheit der westlichen Wertegemeinschaft zu promoten. Dass sich auch Menschen wie er abgestoßen und ausgeschlossen fühlen, ist das wirklich große Problem.

Verhindern ließe es sich, wenn man diese Menschen mit an den Verhandlungstisch bitten würde. Aber dann müsste TTIP einen anderen Namen bekommen. Und das wäre noch die leichteste Übung.

Petra Pinzler ist Hauptstadtkorrespondentin der ZEIT. Dieser Beitrag basiert auf ihrem jüngsten Buch: „Der Unfrei­handel. Die heimliche Herrschaft von Konzernen und Kanzleien“.

 
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