Zwei Schritte

Wie sich Europas Flüchtlingskrise dauerhaft lösen ließe

1. March 2017 - 0:00 | von Gerald Knaus

Internationale Politik 2, März/April 2017, S. 82-88

Kategorie: Migration, Europa, Türkei, Naher und Mittlerer Osten/Nordafrika

Das EU-Türkei-Abkommen vom März 2016 hat eine Grundlage geschaffen, um die Flüchtlingskrise in den Griff zu bekommen. Um diese wirklich zu lösen, muss die Vereinbarung aber dringend vollständig umgesetzt werden – und ihre Lehren auf die afrikanischen Migranten angewandt werden, die über den gefährlichen Seeweg in Italien ankommen.

Wenn die Flucht- und Migrationskrise eines gezeigt hat, dann dies: Die EU muss dringend den Spagat zwischen einer glaubhaften Asyl- und einer effektiven Grenzschutzpolitik schaffen – und damit sowohl sicherstellen, dass sie das bestehende internationale Flüchtlingsrecht respektiert als auch die Kontrolle über ihre Außengrenzen behält. Sie muss Asylbewerber respektvoll behandeln, zugleich Anreize für irreguläre Migration reduzieren und das Geschäftsmodell der Schleuser untergraben. Dabei muss zugunsten der Rettung menschlichen Lebens entsprechend der UN-Flüchtlingskonvention (und besonders deren Artikel 33) eine pauschale Abweisung von Flüchtlingen verhindert werden.

Das EU-Türkei-Abkommen über Flüchtlinge in der Ägäis, das am 18. März 2016 geschlossen wurde, enthält all diese Elemente; aber um als Vorbild zu dienen, muss es vollständig umgesetzt werden. Das Abkommen basiert auf dem EU-Asylrecht und auf den Prinzipien der UN-Flüchtlingskonvention. Es würde die EU zudem verpflichten, mit einer der generösesten Hilfen, die sie je in irgendeinem Land der Welt für Flüchtlinge geleistet hat, die Türkei dabei zu unterstützen, die Lebensumstände von geflüchteten Menschen zu verbessern; denn die Türkei beherbergt derzeit die meisten syrischen Bürgerkriegsflüchtlinge. Das türkische Asylsystem zu verbessern, wird damit zum strategischen Interesse der EU: Nur wenn die Türkei über ein funktionierendes System verfügt, kann es als sicherer Drittstaat gewertet werden. Als weiteren, entscheidenden Punkt sieht das Abkommen die geordnete Verteilung („Resettlement“) der Flüchtlinge vor, sobald der irreguläre Strom über das Ägäische Meer abgeebbt ist. Die Tatsache, dass dieser zweite Punkt noch nicht umgesetzt wurde, macht ihn in der Gesamtlogik des Abkommens nicht weniger wichtig.

Obwohl die vollständige Umsetzung noch aussteht, hat das Abkommen bereits große Auswirkungen auf den Flüchtlingsstrom im östlichen Mittelmeerraum gezeigt. Die Zahl irregulärer Neuankömmlinge über die Ägäis ging von 115 000 in den ersten zwei Monaten 2016 zurück auf 3300 im Juni und Juli. In den ersten drei Monaten 2016 ertranken noch 366 Menschen in diesem Teil des Mittelmeers, zwischen Mai und Juli sank die Zahl auf sieben.

Dies konnte erreicht werden, ohne dass Flüchtlinge auf andere, noch gefährlichere Wege auswichen (diejenigen, die vergangenes Jahr in Süditalien ankamen, stammen meist aus afrikanischen Ländern). Zudem hat es keine massenhafte Rückführung von Flüchtlingen aus Griechenland gegeben, was manche NGOs zuvor befürchtet hatten. Tatsächlich wurden in den drei Monaten vor dem Abkommen mehr Menschen aus Griechenland in die Türkei zurückgeschickt (967) als in den zehn Monaten nach Inkrafttreten (777).

Es ist allerdings offenkundig, dass die EU keinen Plan oder keine nachvollziehbare Strategie für das zentrale Mittelmeer hat. Das birgt ein enormes Risiko. Der jetzige Zustand ist schon aus humanitären Gründen nicht zu akzeptieren: 2016 ertranken dort über 4400 Menschen. Er hat aber auch politischen Sprengstoff, weil er rechten Kräften in ganz Europa Munition liefert, von Geert Wilders in den Niederlanden über Marine Le Pen in Frankreich bis hin zur Alternative für Deutschland (AfD). Diese behaupten, dass der einzige Weg, die Zuwanderung nach Europa zu kontrollieren, darin bestünde, das Schengen-System offener Grenzen abzuschaffen und Grenzkontrollen innerhalb der EU wieder einzuführen.

Dass eine kohärente Strategie fehlt, hat auch viele dazu gebracht, in Australien ein Vorbild zu sehen und damit für ein Modell zu plädieren, bei dem jedem, der die EU über das Meer erreichte, von vornherein Asyl verweigert und nach Nordafrika zurückgeschickt würde. Damit aber würde sich die EU von der UN-Flüchtlingskonvention verabschieden und das Flüchtlingshilfswerk UNHCR und das globale Asylsystem in eine existenzielle Krise stürzen.

Eine humane, aber eben auch effektive Grenz- und Asylpolitik ist dennoch möglich – ohne das australische Modell nachzuahmen. Als erster Schritt muss das EU-Türkei-Abkommen vollständig umgesetzt werden. Im zweiten Schritt müssten die richtigen Lehren für das zentrale Mittelmeer gezogen werden. Beides erfordert, dass die EU neue Strukturen schafft, mit EU-Asylmissionen, die den Namen wirklich verdienen, und Instrumenten, um Flüchtlinge zu verteilen. Beides hängt davon ab, dass Griechenland und Italien die anderen EU-Mitglieder davon überzeugen können, dass das Flüchtlings- und Migrationsproblem eine Herausforderung für die gesamte EU ist, das europäische Lösungen erfordert.


Das Begonnene zu Ende führen

Fast ein Jahr nach der Unterzeichnung steht das EU-Abkommen mit der Türkei weiterhin zur Debatte – trotz bisheriger Erfolge. Das liegt an der begrenzten Umsetzung. Durchschnittlich werden weniger als 100 Menschen im Monat wieder in die Türkei geschickt. Viele, die auf den ägäischen Inseln angekommen sind, bleiben dort nun für einen längeren Zeitraum. Die Zahl der Neuankömmlinge hat sich bei gut über 100 pro Tag in den vergangenen Monaten eingependelt.

Das lässt auf Dauer ein Scheitern befürchten. Die griechischen Verantwortlichen stehen unter Druck und können den Inselbewohnern kaum widersprechen, die Lesbos und Chios bereits als Europas Nauru bezeichnen (die Pazifik-Insel, auf die Australien neuankommende Bootsflüchtlinge schickt). Am Ende könnten sie gezwungen sein, größere Gruppen von Flüchtlingen aufs griechische Festland zu verlegen. Dies wiederum könnte erneut viele Menschen über die Ägäis locken. Sobald wieder mehr Menschen das Festland erreichten, würde die dort bereits prekäre humanitäre Situation sich noch weiter verschlechtern. Populisten würden noch dringlicher eine befestigte Mauer im Norden Griechenlands fordern.

Bereits jetzt ist das Hauptgesprächsthema unter Migranten, die auf dem griechischen Festland feststecken, wie viel es wohl koste, über die Balkan-Route geschmuggelt zu werden, sei es über Mazedonien oder Bulgarien. Es ist schwer vorstellbar, dass Griechenland sich sonderlich anstrengen würde, Menschen an der Weiterreise zu hindern, wenn es sich von der EU im Stich gelassen fühlte. Das schwache mazedonische Asylsystem würde dann innerhalb weniger Wochen zusammenbrechen, während immer mehr Menschen über die Grenze kämen. Konflikte zwischen Migranten, Schleuserbanden, Grenzpolizisten, Soldaten und Bürgerwehren würden eine bereits unruhige Region weiter destabilisieren.

So eine Entwicklung wäre ein schwerer Schlag für europäische Politiker und Politikerinnen wie Angela Merkel, die sich für eine humane und effektive Grenzschutzpolitik unter Achtung der UN-Flüchtlingskonvention einsetzen. Auch die bereits zum Zerreißen gespannten europäisch-türkischen Beziehungen würden weiter beschädigt. Deshalb brauchen wir jetzt eine erfolgversprechende Umsetzungsstrategie.

Die EU sollte einen Sonderbeauftragten für die Umsetzung des EU-Türkei-Abkommens ernennen – einen ehemaligen Premier- oder Außenminister mit der Erfahrung und Autorität, die drängendsten Probleme vor Ort anzugehen. Um das Abkommen zu sichern, sollten die EU-Kommission und Ankara alle Zweifel daran beseitigen, dass die Türkei ein sicherer Drittstaat für all diejenigen ist, die aus Griechenland zurückgeschickt werden sollen.

Wie der UNHCR am 18. März 2016 feststellte, hängt alles an einer ernsthaften Umsetzung: „Die Menschen, die in die Türkei zurückgebracht werden und internationalen Schutz benötigen, müssen eine faire und angemessene Überprüfung ihrer Anträge in einem vertretbaren Zeitraum erhalten. Dazu gehören auch vorhandene Absicherungen gegen Zurückweisung oder zwangsweise Rückkehr. Die Aufnahme und andere Regelungen müssen in der Türkei vorbereitet sein, ehe jemand aus Griechenland dorthin zurückgebracht werden kann. Menschen, die internationalen Schutz benötigen, müssen Asyl genießen können, ohne Diskriminierung und im Einklang mit akzeptierten internationalen Standards, wie einem effektiven Zugang zu Arbeit, Gesundheitsfürsorge, Bildung für Kinder und – falls notwendig – soziale Unterstützung.“

Die Türkei muss einen konkreten Vorschlag machen, wie es auf transparente Weise die Bedingungen erfüllen will, um nach EU-Recht ein sicherer Drittstaat für Flüchtlinge zu sein, seien sie Pakistaner, Afghanen oder Syrer. Sie müsste garantieren, dass – wenn nötig mit Unterstützung der EU und des UNHCR – hinreichend Be­arbeiter von Asylanträgen, Übersetzer und Rechtsbeistände zur Verfügung stehen, um einen effizienten Asylprozess zu gewährleisten. Darüber hinaus müsste es auch weitere Informationen über das Schicksal jener Menschen geben, die abgeschoben werden. Angesichts der geringen Zahl an Personen, um die es bislang geht, ist das durchaus machbar.

Zugleich muss die EU eine europäische Asylmission auf die griechischen Inseln schicken, mit mindestens 200 Sachbearbeitern, um verbindliche Entscheidungen über Asylanträge zu fällen (wofür eine Einladung der griechischen Regierung und Änderungen griechischen Rechts vonnöten wären sowie Zusicherungen, dass jede von der Mission gefällte Entscheidung im Zweifel von einem griechischen Richter ausgesetzt werden könnte). Diejenigen, die dann Schutz zugesprochen bekämen, sollten anschließend unmittelbar über die ganze EU verteilt werden; und wer keinen Schutz zugesprochen bekommt, würde in die Türkei zurückgeschickt.

Das Prinzip einer solchen EU-Mission wäre offensichtlich: In Krisenzeiten bedarf es Sachbearbeiter, Übersetzer und Aufnahmebeamten in ausreichender Zahl, damit Qualitätsstandards und die schnelle Bearbeitung von Asylanträgen dort, wo die meisten gestellt werden, auch gewährleistet werden können. Es wäre ungerecht, Griechenland oder irgendein anderes Land dafür anzuprangern, dass es nicht in der Lage sei, schnell genug mit den Asylanträgen Zehntausender Menschen umzugehen. Und es wäre unvernünftig, wenn Griechenland nicht eine solche Mission anfordern würde. Letzten Endes ist es eine Frage des politischen Willens der EU und der Türkei, den paar Tausenden Asylsuchenden auf den Ägäischen Inseln nach internationalen Normen und EU-Vorgaben und zum beiderseitigen Vorteil gerecht zu werden.


Nauru ist keine Lösung

Bisher erwies es sich als schwierig, eine hinreichende Zahl von EU-Asylsachbearbeitern nach Griechenland zu schicken. Außerdem gibt es immer noch keine angemessene Unterbringung für die relativ kleine Anzahl an Menschen, die seit April 2016 auf den Ägäischen Inseln angekommen sind. Dies weckt ernste Zweifel an Vorschlägen, dass sich illegale Migration nach Italien durch die Einrichtung von Empfangszentren irgendwo in Nordafrika abbremsen ließe.

Nach Vorschlägen mancher EU-­Politiker würden alle, die Italien erreichen, zunächst dorthin zurückgebracht, wo ihre Asylanträge bearbeitet würden. Das erinnert an das Vorgehen Aus­traliens, das ankommende Flüchtlinge und Migranten in Lagern auf Nauru oder der Manus-Insel in Papua-Neuguinea bringt. Dort mussten Asylsuchende oft jahrelang warten, bis über ihre Anträge entschieden wurde. Die Unterbringung dort ist bewusst spartanisch gehalten, um weitere Migranten abzuschrecken. Und wenn Asyl gewährt wird, bleibt unklar, wohin die Asylempfänger gehen sollen (über das Angebot der USA, eine größere Anzahl solcher Menschen aufzunehmen, stritt sich jüngst US-Präsident Donald Trump mit Australiens Premierminister Malcom Turnbull). Auch beherbergte Nauru niemals mehr als 1000 Menschen – die Vorstellung, die EU könne Zehntausende Asylsuchende in nordafrikanischen Camps für längere Zeit unter ähnlichen Bedingungen unterbringen, ist sicherlich kein ­Erfolgsrezept.


Lehren adaptieren

Wie also könnte die EU die Zahl von Neuankömmlingen – und Todesfällen bei der Überquerung des Mittelmeers – reduzieren? Der Schlüssel liegt in der schnelleren Bearbeitung von Asylanträgen und in der schnellen Rückführung jener, deren Anträge abgelehnt werden, in ihr jeweiliges Herkunftsland. Beide Aufgaben sollten in der Verantwortung der EU liegen. Die Priorisierung solcher Ausweisungen sollte in den Verhandlungen mit afrikanischen Ländern eine zentrale Rolle spielen. Diejenigen, denen Asyl gewährt wird, sollten zugleich EU-weit verteilt werden, um Italien und Griechenland zu entlasten und einen Ersatz für das nicht länger tragfähige Dublin-System zu schaffen (denn dass niederländische oder deutsche Beamte darüber befinden könnten, welche Flüchtlinge in Griechenland oder Italien verbleiben, wäre für diese Länder kaum akzeptabel).

Welche Auswirkungen hätten diese Maßnahmen auf die Anzahl der Neuankömmlinge? Es ist sehr wahrscheinlich, dass ihre Zahl deutlich sinken würde. Nigerianer stellten 2016 die größte Gruppe, und die Mehrheit von ihnen würde wohl kaum riskieren, die Reise durch die lebensgefährliche Sahara, das instabile Libyen und über das Mittelmeer anzutreten sowie mehrere Tausend Euro an Schleuser zu zahlen, wenn die Wahrscheinlichkeit, nach Nigeria zurückgeschickt zu werden, bei 75 Prozent läge – das ist die derzeitige Ablehnungsrate von nigerianischen Asylanträgen in der EU.

Die Zusicherung Nigerias, Senegals und anderer Länder, ihre Staatsangehörigen ab einem bestimmten Datum wieder zurückzunehmen, sollte wichtigste Priorität in den Gesprächen zwischen der EU und diesen Ländern sein – ähnlich der Verpflichtung, die die Türkei eingegangen ist, ab dem 20. März 2016 alle in Griechenland neu Ankommenden unverzüglich zurückzunehmen. Dies würde erfordern, dass eine EU-­Mission in Italien alle Anträge binnen weniger Wochen bearbeiten kann. Auf diese Weise wäre die Zahl irregulärer Einwanderer zu bewältigen – den Schleusern wäre das Geschäft verdorben, die Zahl der Toten auf See würde deutlich zurückgehen. Ziel könnte sein, die Zahl aller irregulären Migranten über das Mittelmeer 2017 auf unter 100 000 zu drücken (in einer EU mit 500 Millionen Einwohnern). Dieses Ziel ist realistisch: Die Zahl entspricht der durchschnittlichen Höhe irregulärer Migration in die EU zwischen 2009 und 2013.


Die EU als Vorbild

Europas Politiker könnten ihren Wählern so beweisen, dass es möglich ist, Außengrenzen zu kontrollieren, ohne die UN-Flüchtlingskonvention zu untergraben oder Neuankömmlinge unmenschlich zu behandeln, um nachfolgende Migranten abzuschrecken. Zugleich sollte europäische Politik auch die weltweite Debatte über eine geordnete Verteilung von Flüchtlingen vorantreiben. Das ist nur möglich, wenn die EU als Vorbild agiert – indem sie ihre Kapazitäten für Verteilung und Unterbringung ausbaut und die Aktivitäten des UNHCR unterstützt. Die EU-Staaten sollten „Koalitionen der Willigen“ bilden, die sich bereit erklären, jährlich eine bestimmte Zahl von besonders schutzbedürftigen Asylempfängern aufzunehmen.

In den vergangenen Jahrzehnten lag die Zahl der weltweiten Umsiedlungen von Flüchtlingen nie über 100 000 pro Jahr; und die USA trugen dabei den Löwenanteil. Europa hat bis heute nicht die erforderlichen bürokratischen Strukturen für eine großangelegte Verteilung aufgebaut. Deshalb ist es sehr wichtig, die EU zu drängen, die Vereinbarungen zur Flüchtlingsaufnahme aus dem EU-Türkei-Abkommen (Punkt 4) vollumfänglich umzusetzen; Menschenrechts-NGOs und Verteidiger von Flüchtlingsrechten sollten diesen Vereinbarungen besondere Priorität beimessen.

Angesichts weltweit steigender Ressentiments gegen Flüchtlinge wird eine starke Koalition von Staaten gebraucht, um die UN-Flüchtlingskonvention zu schützen. So eine Koali­tion muss sich auf Regierungen stützen können, die in der Lage sind, Wahlen zu gewinnen mit der Zusage, dass eine humane Asylpolitik und ­effektive Grenzkontrollen kombiniert werden und sich gegenseitig stärken können. Wenn dies gelingt, könnten die Lehren aus dem EU-Abkommen mit der Türkei – des derzeit einzigen Planes, der die Zahl der Neuankömmlinge reduziert hat, ohne das EU-Flüchtlingsrecht zu ändern – als Blaupause für den Schutz von Flüchtlingsrechten in einer Zeit der Angst dienen.

Gerald Knaus ist Vorsitzender der ­Europäischen Stabilitätsinitiative (ESI). Sein Thinktank konzipierte das Flüchtlingsabkommen 2016 zwischen der EU und der Türkei.

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