Surrealistisches Drama

Der Brexit sorgt in Großbritannien für immer größeres Chaos

1. September 2017 - 0:00 | von Quentin Peel

Internationale Politik 5, September-Oktober 2017, S. 76 - 83

Kategorie: Politisches System, EU-Verträge, Europäische Union, Vereinigtes Königreich

Die Regierung von Premierministerin Theresa May hat keine eigene Mehrheit mehr, ihre Konservative Partei ist so gespalten wie die Labour-Opposition und überhaupt das ganze Land: Statt das britische Verhältnis zur EU zu klären, hat die Entscheidung zum Austritt das Land in eine existenzielle Debatte über die eigene Zukunft gestürzt.

REUTERS/Thierry Charlier

Mehr als ein Jahr nach dem knappen Votum für den Brexit herrscht in Großbritannien noch immer totale Konfusion über die Konsequenzen dieser Entscheidung. Niemand weiß, wohin es gehen soll, geschweige denn, wie man dorthin kommt. Die 27 europäischen Verhandlungspartner schütteln zu Recht die Köpfe.

Statt das Verhältnis zwischen Großbritannien und der EU abschließend zu klären, hat das Referendum das Land entlang politischer, wirtschaftlicher, regionaler und demografischer Trennlinien gespalten. Großbritannien führt einen Krieg mit sich selbst. Dabei galt das Land bei seinen europäischen Nachbarn immer als pragmatisch und internationalistisch – heute wirkt es in­trovertiert und ideologisch verblendet. Das Vereinigte Königreich steckt mitten in einer existenziellen Debatte über seine Zukunft.

Zwei Bilder bringen den surrealistischen Charakter der britischen Brexit-Debatte auf den Punkt. Das erste ist ein Foto, das zu Beginn der Austrittsverhandlungen in Brüssel Anfang Juli entstand: Auf der einen Seite des Verhandlungstisches sitzt Michel Barnier, Chef-Unterhändler der EU-Mitgliedstaaten. Neben ihm zwei hochrangige EU-Beamtinnen, die jeweils einen Stapel Papiere vor sich auf dem Tisch platziert haben. Auf der anderen Seite des Tisches sitzt Brexit-Minister David Davis mit seinem Team. Sie grinsen für den Fotografen in die Kamera. Vor ihnen liegt kein einziges Blatt Papier. Sollten Davis und seine Mitarbeiter auf die Verhandlungen vorbereitet gewesen sein, dann haben sie das in diesem Moment ausgesprochen erfolgreich verbergen können.

Dabei genießen britische Bürokraten in Brüssel seit jeher einen ausgezeichneten Ruf. Sie gelten weit und breit als effektivste Unterhändler, die bestens aufeinander abgestimmt sind. „Sie sind die Rolls Royces der Bürokratie. Schade, dass wir sie nicht auf unserer Seite haben“, sagte mir einmal ein neidischer Kollege. Nach dem Brexit-Votum scheint plötzlich alles anders. Das Durcheinander in den britischen Reihen hat in Brüssel gar erste Verschwörungstheorien hervorgebracht. „Großbritannien wirkt in den ersten Verhandlungsrunden so unvorbereitet, dass einige EU-Mitgliedstaaten vermuten, es müsse sich um eine strategische Falle handeln“, berichtet Politico aus Brüssel.

David Hannay, einst Vertreter des Vereinigten Königreichs bei der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, sieht das anders. „Die Sorgen unserer Verhandlungspartner in Brüssel, es handle sich um Ablenkungsmanöver, sind unberechtigt“, sagt er. „Das Chaos ist echt.“ Hannay ist einer der herausragendsten britischen Diplomaten seiner Generation. Er sollte es wissen.

Das zweite symbolträchtige Bild ist das der „Chocolate Orange“, einer britischen Süßigkeit, die aus Yorkshire stammt und mittlerweile in Polen hergestellt wird. Wie der Name schon sagt, handelt es sich um ein in Orangenform gepresstes Schokoladenkonfekt, das aus 20 „Orangenspalten“ besteht. Versetzt man dem Ganzen vor dem Öffnen der Packung einen Stoß, dann soll es in mundgerechte Einzelteile zerfallen.

Sir Amyas Morse, der Vorsitzende des britischen Rechnungshofs, nutzte dieses Bild jüngst, um das britische Parlament über einen potenziellen Zusammenbruch des Staates als Folge des Brexit zu warnen. Ohne klarere Führung – also von Premierministerin Theresa May und der Downing Street – laufe man Gefahr, dass die Exekutive auseinanderfiele wie die berühmte Schokoladenorange, warnte er.

Die beiden Ministerien, die sich in Brüssel am besten auskennen, das Finanzministerium und das Außenministerium, wurden lange außen vor gehalten. Stattdessen übernahmen Beamte des Innenministeriums (Mays ehemaliger Wirkungsstätte) und des neuen Brexit-Ministeriums die Kontrolle. Vor den vorgezogenen Parlamentswahlen im Juni verschlechterte sich das Verhältnis zwischen den Ministerien zusehends. Gleichzeitig waren die Beamten mit an Paranoia grenzendem Eifer darauf bedacht, die Premierministerin nicht zu verärgern. Nach dem Verlust der absoluten Mehrheit im Unterhaus aber ist May geschwächt. Ein neuer Machtkampf hat begonnen.

Die Regierung ist gespalten

Doch nicht nur die Ministerialbüro­kratie zerfleischt sich im Zuge der Brexit-Verhandlungen. Auch die britische Regierung ist in ein „Leave“- und ein „Remain“-Lager gespalten. Die regierende Konservative Partei ist so uneins wie seit den späten Regierungsjahren Margaret Thatchers nicht mehr – und der oppositionellen Labour-Partei geht es nicht anders.

Sogar das Vereinigte Königreich selbst ist alles andere als einig: In England und Wales wollten Wählerinnen und Wähler mehrheitlich den Brexit, in Schottland und Nordirland stimmten sie mehrheitlich gegen einen EU-Austritt. Die jungen Wähler votierten für einen Verbleib in der EU, die alten für den Bruch mit Brüssel. Studenten, Beschäftigte von Großunternehmen und die Finanz­elite stimmten für „Remain“, die abgehängten Arbeiter in den ehemaligen Industriehochburgen im Norden Englands, in den Midlands und in Wales stimmten für „Leave“, genauso wie Konservative, die den hauptstädtischen Liberalismus Londons verachten. Sie hassen die Eliten, sehen sich als ewige Verlierer und machen die EU und Einwanderer für ihre wirtschaftlich missliche Lage verantwortlich.

Das Referendum legte diese Risse offen, die Parlamentswahlen im Juni bestätigten sie. Laut der British Election Study war der Brexit bei den Parlamentswahlen das wichtigste Thema. Die gesellschaftliche Spaltung des Landes drückte sich folglich in einem „hung parliament“ aus, einem Parlament ohne klare Mehrheitsverhältnisse. Das Remain-Camp stimmte zum größten Teil für Labour, die Brexit-Befürworter wählten dagegen konservativ.

Angezählte Premierministerin

Als May nach dem Rücktritt von David Cameron im Juni 2016 Premierministerin wurde, musste sie kaum innerparteiliche Widerstände überwinden. May galt als diejenige mit den besten Chancen auf eine Umsetzung des Brexit – und das, obwohl sie sich während des Wahlkampfs als halbherzige Anhängerin des Remain-Camps positioniert hatte. Doch kaum war das Abstimmungsergebnis offiziell, wechselte May die Seiten. „Brexit heißt Brexit“, stellte sie klar, offenbar ohne sich der Inhaltsleere dieses Statements bewusst zu sein.

Nur einmal positionierte sich May klar und deutlich, indem sie in einer Rede in Lancaster House ihre „roten Linien“ markierte: Sie lehnte sowohl die Freizügigkeitsregelungen für EU-Bürgerinnen und -Bürger als auch die Gerichtsbarkeit des Europäischen Gerichtshofs ab. Ihr war klar, dass Großbritannien unter diesen Voraussetzungen weder Mitglied des europäischen Binnenmarkts noch der Zollunion würde bleiben können. Das wiederum würde zu einem harten Brexit führen, vor allem für britische Unternehmen. Wie die Wähler wusste May genau, was sie nicht wollte, aber keineswegs, was sie wollte. Eine „tiefe und besondere“ Partnerschaft mit der EU, betonte sie, als sie Ende März den Austrittswunsch nach Artikel 50 an Brüssel übermittelte: Das ist nichts als eine weitere leere Floskel.

Als die Premierministerin – bis zu jenem Zeitpunkt eine besonders vorsichtige Politikerin – vorgezogene Neuwahlen ausrief, vergeudete sie damit weitere drei Monate Verhandlungszeit. Diese überraschend angesetzten Wahlen zu gewinnen, schien ein Kinderspiel zu werden: Laut Meinungsumfragen war durchaus ein Erd­rutschsieg möglich, May würde ihre Mehrheit um rund 100 Parlaments­sitze ausbauen können.

Doch dann verbockte es May gehörig. Ihr humorloses, roboterhaftes Auftreten und ihr ad nauseam wiederholter Slogan einer „starken und stabilen Führung“ schreckten viele ab. Jeremy Corbyn, Labours linker Parteivorsitzender, der bis dahin von den Medien und selbst vielen seiner Parteianhänger als „unwählbar“ verhöhnt wurde, erhielt plötzlich Auftrieb – vor allem durch junge Wähler. Die Wahl konnte er zwar nicht gewinnen, aber er schlug sich besser als erwartet und konnte 32 Sitze dazugewinnen.

Großbritannien steuert nun also auf den EU-Austritt und damit auf die größte Verfassungsänderung seiner Geschichte zu. Und die Regierung hat keine Mehrheit im Parlament. Bei jeder engen Abstimmung ist May auf die nordirische Democratic Unionist Party (DUP) angewiesen, eine Partei fundamentalistischer Protestanten, deren vorrangiges Ziel es ist, eine Vereinigung Nordirlands mit der Republik Irland zu verhindern.

Ab September werden Mays Aufgaben zudem immer schwieriger. Die Gesamtheit des von der EU seit 1973 verabschiedeten Regelwerks muss in britisches Recht übertragen werden. Zusätzlich müssen neue Parlamentsbeschlüsse zu Immigration, Landwirtschaft, Bürgerrechten und anderen Themen verabschiedet werden. Selbst mit einer stabilen Parlamentsmehrheit wäre das ein Marsch mitten durch ein politisches Minenfeld. Ohne Mehrheit steht es noch viel schlimmer: May wird sich gegen die Erpressungsversuche der Brexit-Hardliner, der Remainers in ihrer eigenen Partei und der DUP zur Wehr setzen müssen.

Die chaotischen Zustände in Politik und Regierung sind nur zwei zentrale Teile des surrealistischen Dramas namens Brexit; zwei weitere kommen hinzu: Der britische Wirtschafts- und Finanzsektor hat mit enormer Unsicherheit zu kämpfen, und die Spannungen zwischen den verschiedenen Landesteilen des Vereinigten Königreichs verschärfen sich.

In den Führungsetagen der Unternehmen und Banken fleht man geradezu um eine klare Ansage der Regierung, um endlich für die Zeit nach dem Brexit planen zu können. „Politiker können sich Zweideutigkeit leisten“, ließ sich ein führender Unternehmer jüngst zitieren, „aber wir müssen konkrete Pläne machen.“ In der Wirtschaft kann man nicht auf das Ende der Verhandlungen warten, um herauszufinden, ob es ein umfassendes Freihandelsabkommen, ein beschränktes Freihandelsabkommen, eine Zollunion, Sonderabkommen für einzelne Sektoren oder gar kein Abkommen geben wird. Man braucht Antworten, und zwar spätestens bis zum Herbst. Dann muss auch klar sein, welche Einwanderungsregeln gelten.

Bis zur jüngsten Wahlschlappe hielt die Regierung die Unternehmen komplett aus der internen Brexit-Debatte heraus. May und ihre engsten Berater schienen kein Interesse daran zu haben, was den Geschäftsführungen im Land auf dem Herzen lag. Viele Brexiteers sind unverbesserliche Optimisten, die davon überzeugt sind, dass ein „globales Britannien“ (Global Britain) einen echten Wirtschaftsboom erleben wird, selbst wenn der Handel mit der EU einbrechen sollte.

Andere scheinen sich für solche Szenarien überhaupt nicht zu interessieren. Eine Meinungsumfrage von YouGov belegte zuletzt, dass es sechs von zehn Brexit-Befürwortern egal ist, ob der Austritt aus der EU wirtschaftlichen Schaden anrichtet. Für sie ist der Brexit ein ideologischer, kein pragmatischer Schritt. Und andere finden, dass ihre wirtschaftliche Situation ohnehin so schlecht ist, dass es nicht mehr schlimmer kommen kann.

Seit der Wahl, in der die Briten ihrer Premierministerin das gewünschte Mandat für einen harten Brexit verweigerten, hat die Regierung begonnen, jenen mehr Gehör zu schenken, die sich um Schadensbegrenzung bemühen. So stärkte das Ergebnis die Position von Finanzminister Philip Hammond und seinem Ministerium. Mit der Unterstützung einflussreicher Lobbyverbände und der Kraft der Verzweiflung hat Hammond es mittlerweile vollbracht, die meisten seiner Kabinettskollegen davon zu überzeugen, dass irgendeine Art von Übergang zwischen der EU-Mitgliedschaft und dem Austritt aus der EU notwendig sein wird, um größere Schäden zu vermeiden. Im August bekräftigten Hammond und einer seiner größten Widersacher im Kabinett, Handelsminister Liam Fox, in einem gemeinsamen Namensartikel für den Sunday Telegraph, es solle eine zeitlich begrenzte Übergangszeit geben – aber keine „EU-Mitgliedschaft durch die Hintertür“, wenn Großbritannien Binnenmarkt und Zollunion im April 2019 verlassen werde.

Wie diese Implementierungsphase (so die von May bevorzugte Formulierung) aussehen könnte und wie die Zeit danach, darauf gaben auch Positionspapiere der Regierung in Sachen zukünftiger Zollregelungen und des Verhältnisses zwischen Nord­irland und der Republik Irland nur widersprüchliche Antworten. Eine temporäre Zollunion mit der EU sei denkbar, erläuterte Brexit-Minister Davis und hatte für die mangelnde Klarheit der Regierung eine überraschende Erklärung parat. Man sei in den Austrittsverhandlungen mit der EU schlicht gezwungen, „konstruktive Ambiguität“ an den Tag zu legen.

Man mag all dies als Indizien lesen, dass in der Regierung langsam der Realismus Einzug hält. Dennoch gibt es keinen Konsens darüber, wie ein weicher Übergang in die Post-Brexit-Ära aussehen oder wie lange so ein Übergang dauern könnte. Ungewiss ist auch, welche Regeln in dieser Phase gelten würden. Wären Freizügigkeit und fortlaufende EU-Beitragszahlungen Teil des Deals? Und wie stünde es um die Zuständigkeit des Europäischen Gerichtshofes? Fakt ist, dass die britischen Unterhändler bisher noch nicht die Frage angesprochen haben, welche Form des Übergangs für die EU überhaupt infrage kommen könnte.

Zudem könnte eine Übergangsphase zwar der britischen Fertigungsindustrie helfen, für den Finanzsektor würde sie aber schon zu spät kommen. Banken und Finanzdienstleister lassen wissen, dass sie längst mit dem Worst-Case-Szenario planen: mit einem harten Brexit, in dessen Folge Großbritannien vom europäischen Binnenmarkt und der Zollunion ausgeschlossen würde und Unternehmen die Grundlage verlören, ihre Geschäfte in Kontinentaleuropa von London aus zu führen.

Die Pläne für ein solches Desaster-Szenario haben viele dieser Institutionen auf deren Bitten schon bei der Bank von England eingereicht. Unterdessen haben Goldman Sachs, die Bank of America, JP Morgan, die Deutsche Bank und Barclays bereits damit begonnen, neue Abteilungen in anderen europäischen Metropolen wie Paris, Frankfurt, Amsterdam und Dublin aufzubauen, um weiterhin innerhalb der EU Geschäfte machen zu können (siehe dazu auch das folgende Porträt „Wirtschaftsmetropole Dublin“ von Martin Alioth).

Irische Grenze als Archillesferse

Die zukünftigen Beziehungen zwischen Großbritannien und der EU bleiben genauso ungewiss wie die innenpolitische Zukunft des Landes. In Schottland, wo sich fast zwei Drittel gegen den Brexit aussprachen, ist der Ärger groß. Die im Regionalparlament regierende Scottish National Party (SNP) hat angedroht, erneut ein Referendum über die Unabhängigkeit Schottlands abzuhalten, auch wenn die Wähler diesen Vorschlag bislang eher skeptisch sehen. Wales, Nordirland und Schottland sind sich indes einig, dass jegliche Rechte, die aus Brüssel nach London zurücktransferiert werden – etwa in Sachen Landwirtschaft und Fischerei – umgehend von dort an die Regionalverwaltungen weitergegeben werden sollten. Gegen einen solchen Machtverlust wird sich London nach Kräften wehren. Das schafft beste Voraussetzungen für erbitterte Auseinandersetzungen, insbesondere mit dem SNP-geführten Schottland.

Die schwierigste und am schwersten vorhersehbare Situation herrscht derweil in Irland, wo man kaum etwas so sehr fürchtet wie die Möglichkeit einer neuen harten Grenze zwischen der EU und Großbritannien – und damit auch zwischen Nordirland und dem Süden der Insel.

Die Auswirkungen des Brexit auf Irland sind „tiefgreifender als die auf jeden anderen EU-Mitgliedstaat“, stellte das House of Lords fest. Und doch wurde dieses Thema vor dem Referendum geflissentlich ignoriert. Nun könnte es zur Achillesferse des Brexit-Prozesses werden.

Der britisch-irische Handel, dessen Gesamtvolumen sich auf 60 Milliarden Euro beläuft und an dem rund 400 000 Arbeitsplätze hängen, wird vom Brexit empfindlich getroffen werden. Der Wertverlust des britischen Pfund gegenüber dem Euro hat der irischen Exportindustrie schon jetzt schwer geschadet. Und auch das „einheitliche Reisegebiet“ (common travel area) zwischen den beiden Ländern, das bereits seit den 1920er Jahren Freizügigkeit garantiert, wird nicht mehr ganz so einfach aufrechtzuerhalten sein, wenn zwischen der EU und Großbritannien kein freier Personenverkehr mehr herrscht. Sollte Großbritannien weder in der Zollunion verbleiben noch spezielle bilaterale Handelsabkommen mit Irland schließen, dann würden zwischen Nordirland und der Republik Irland folgerichtig Zollkontrollen eingeführt werden müssen. Diese sollten „reibungslos“ sein, sagt Premierministerin May; in Dublin spricht man von „unsichtbar“.

Sollte es zur Wiedereinführung einer harten Grenze kommen, dann könnte das nicht nur Handel und Freizügigkeit gefährden, sondern auch den nordirischen Friedensprozess. Denn die EU-Mitgliedschaft beider Länder, die EU-Finanzhilfen und die offenen Grenzen legten erst den Grundstein für das neue Vertrauensverhältnis zwischen Unionisten und Nationalisten, die das Karfreitagsabkommen von 1998 und das Ende der Gewalt in Nordirland ermöglichten.

Inzwischen ist der Geduldsfaden der irischen Regierung gerissen. Sie fordert von London konkrete Antworten auf die Frage, wie diese Probleme gelöst werden sollen. Dublin hat klargestellt, dass eine technische Lösung, also etwa eine virtuelle Grenze mit automatisierten, ferngesteuerten Zollkontrollen, schlicht nicht praktikabel ist. Die irische Regierung will die Zollunion erhalten. Die britische Regierung hat derweil keinen besseren Vorschlag zur Hand. Im Gegenteil: Mit ihrer Abhängigkeit von der DUP hat sich May in eine Lage manövriert, die an ihrer Unparteilichkeit in der Irland-Frage zweifeln lässt. Und weil sich die DUP und Sinn Fein nicht auf eine gemeinsame Regierungsbildung in Belfast einigen können – wie es das Karfreitagsabkommen vorsieht –, vertritt bei den Brexit-Verhandlungen niemand die Interessen Nordirlands: ein Dialog unter Tauben.

So also ist die Lage: Eine Regierung ohne klare Verhandlungsposi­tion, eine Labour-Opposition, die keine Alternativen anzubieten hat, die britische Wirtschaft steuert langsam auf eine Rezession zu und die Banken und Finanzdienstleister verlegen Arbeitsplätze auf das europäische Festland. Und in Irland, wo der Brexit den ganzen nordirischen Friedensprozess untergraben könnte, kann sich niemand Gehör verschaffen.

Wende nicht ganz ausgeschlossen

Ist der Brexit noch aufzuhalten? Eine geringe, eine minimale Möglichkeit besteht vielleicht noch. Aber diese Chance hat nur dann eine Chance, wenn die Konservative Partei auseinanderfällt, oder wenn es sich die Labour-Partei zum Ziel setzt, das Ergebnis des Referendums rückgängig zu machen.

Parteiführer Corbyn scheint daran jedoch nicht zu denken. Er war sein Leben lang ein Europaskeptiker, und das Ergebnis der Neuwahlen hat seine Position nur gestärkt. Die Konservativen wollen keine weitere Unterhauswahl, bei der womöglich noch größere Verluste drohen. Also halten sie May im Amt, auch wenn die Position der Premierministerin bereits sichtlich geschwächt ist. Die aufreibende Wahl eines neuen Parteichefs – und damit Premierministers – könnte die Partei spalten.

Eine weitere Chance auf eine Brexit-Kehrtwende würde sich dann bieten, wenn sich in Großbritannien eine neue Zentrumspartei gründen würde. Solche Überlegungen gibt es bereits in der linken wie in der rechten Mitte. Doch bisher hat sich keine charismatische Führungspersönlichkeit, kein britischer Emmanuel Macron hervorgetan, der so eine Bewegung anführen könnte.

Eher geschieht gerade das Gegenteil. Konservative und Labour haben bei den Wahlen im Juni gemeinsam mehr Stimmen auf sich vereint als das in den vergangenen Jahrzehnten der Fall war. Kleinere Parteien wie die Liberaldemokraten, deren Fraktion nur von neun auf zwölf Abgeordnete wuchs, die Grünen (eine Abgeordnete) und die EU-feindliche UKIP (kein Unterhausmandat) sind hingegen beinahe komplett von der Bildfläche verschwunden. Die britische Politik ist also weiterhin durch klare Lagerbildung gekennzeichnet. Selbst wenn die großen Parteien gespalten sind, werden sie von der ungebrochenen Loyalität ihrer Wähler zusammengehalten. Alle drei alteingesessenen Parteien, die Konservativen, Labour und die Liberaldemokraten, werden von Politikern geführt, die über 60 Jahre alt sind – und es gibt kein Anzeichen, dass uns eine Revolution der Jüngeren bevorsteht, die den Brexit-Albtraum beenden könnte.

Die chaotische britische Verhandlungstaktik in Brüssel wird aller Wahrscheinlichkeit nach zu einem schlechten Deal für Großbritannien führen oder zu gar keinem. Fest steht: Niemand wird vom Brexit profitieren. Der ehemalige EU-Kommissar Pascal Lamy formulierte es 2016 in London so: „Man versucht, das Ei aus dem Omelette zu nehmen. Das tut weder dem Ei gut noch dem Omelette.“

Dabei könnte es gerade ein sehr schmerzhafter Brexit sein, der die britische Wählerschaft zum Umdenken bewegt – entweder in einem neuen Referendum oder bei den nächsten Parlamentswahlen. Das Problem ist nur, dass es dann wahrscheinlich zu spät sein wird. Die EU ist bereits im Begriff, sich zu reformieren und neu aufzustellen, ohne dass die traditionell „schwierigen“ Briten solche Vorstöße blockierten. Manch einer in Paris und Berlin sieht das als Befreiung.

In einer perfekten Welt werden die Reformen zu einer EU der zwei, vielleicht auch drei Geschwindigkeiten führen, und in deren äußeren Kreis könnte sich Großbritannien leicht einreihen. Nick Clegg, der ehemalige Parteivorsitzende der Liberaldemokraten, spielte in einem Beitrag für die Financial Times kürzlich auf eine solche Lösung an. Doch die Uhr tickt, und die Zeit wird knapp für eine vernünftige Austrittsvereinbarung, geschweige denn für einen großen Sprung ins Ungewisse.

Quentin Peel ist ­Associate Fellow des Europa-Programms von Chatham House in London. Zuvor war er fast 40 Jahre bei der Financial Times, u.a. zweimal als Deutschland-Korrespondent.

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