Wirtschaft als Waffe

7. January 2020 - 0:00 | von Daniela Schwarzer, Josef Braml, Claudia Schmucker, Sascha Lohmann, Kaan Sahin, Andreas Goldthau, Kirsten Westphal

Internationale Politik 1, Januar/Februar 2020, S. 32-49

Kategorie: Geoeconomics, Worldwide

Zölle, Investitionen, Infrastrukturmaßnahmen: Die Instrumente des globalen Mächtespiels haben sich verändert. Will Europa sich behaupten, muss es die Regeln der Geoökonomie lernen.

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Wirtschaft als Waffe – von Daniela Schwarzer
Europäer, einigt euch! – Von Josef Braml und Claudia Schmucker
Pflugscharen zu Schwertern – von Sascha Lohmann
Zwei Tech-Welten – von Kaan Sahin
Supernetze und Energiegiganten – Von Andreas Goldthau und Kirsten Westphal

Wirtschaft als Waffe

Zölle, Investitionen, Infrastrukturmaßnahmen: Die Instrumente des globalen Mächtespiels haben sich verändert. Will Europa sich behaupten, muss es die Regeln der Geoökonomie lernen.
Von Daniela Schwarzer

Es sind unruhige Zeiten. Im Vergleich zur eher statischen Geopolitik des Kalten Krieges sind die heutigen geoökonomischen Auseinandersetzungen zwischen den USA, China und Europa viel dynamischer. Es geht um die Sicherung von Einfluss außerhalb des eigenen Territoriums, um die Festigung der eigenen Machtposition mit Hilfe geoökonomischer Instrumente. Zu diesem Zweck versuchen Regierungen, Finanz-, Energie-, Industriegüter- und Datenströme sowie Technologien zu kontrollieren. Die Asymmetrien im internationalen System werden größer. Um Handlungsfähigkeit zu erhalten und zurückzugewinnen, müssen Deutschland und Europa strategisch umdenken.


Wandel in vier Dimensionen

Die Wirtschaftskraft war schon immer ein entscheidender Machtfaktor im internationalen System. Das gilt heute mehr denn je – nicht nur, weil die Kraft der Wirtschaft in Kombination mit den Staatsfinanzen die materielle Basis auch für den Aufbau militärischer Kapazitäten liefert. Das Verhältnis zwischen wirtschaftlicher Kraft, staatlicher Macht und dem Einfluss im internationalen System wandelt sich derzeit in mindestens vier Dimensionen.

Erstens werden wechselseitige Abhängigkeiten, „Interdependenzen“, die lange als stabilisierender Faktor im internationalen System galten, zu einem Element wachsender Unsicherheit. Handels- und Investitionsverflechtungen und die immer länger gewordenen globalen Wertschöpfungsketten haben die außenwirtschaftliche Verwundbarkeit und Erpressbarkeit vieler Staaten deutlich erhöht. Das betrifft schwächere Ökonomien von Entwicklungsländern ebenso wie hochentwickelte, offene Volkswirtschaften.

Zweitens beobachten wir verstärkt Machtverschiebungen und -asymmetrien im internationalen Wirtschafts- und Finanzsystem. Es ist nicht nur die Rückkehr des Protektionismus, die diese Entwicklung antreibt; auch der Systemkonflikt zwischen der westlichen Welt und autoritären Regimen spielt hier eine Rolle. Die Tatsache, dass sich der Grad der Teilhabe an Digitalisierung und technologischer Revolution von Region zu Region, von Land zu Land erheblich unterscheidet, befeuert die wirtschaftlichen Machtverschiebungen und Ungleichgewichte zusätzlich. Längst ist ein Wettlauf um die Kontrolle neuer Schlüsseltechnologien in vollem Gange: Künstliche Intelligenz, Cloud Computing, Quanteninternet, 5G. Innovationskraft und technologischer Vorsprung sind unmittelbar sicherheitsrelevant. Auch im Energiesektor und gerade bei den immer wichtiger werdenden kohlenstoffarmen Technologien haben technisches Know-how und Marktführerschaft neben der wirtschaftlichen eine eminent politische Komponente – etwa bei der Batteriezellenherstellung oder bei intelligenten Stromnetzen.

Drittens ist es die Verflechtung wirtschaftlicher, technologischer und sicherheitsrelevanter Dimensionen, die den Handlungsrahmen von Außen- und Außenwirtschaftspolitik heute bestimmt. Nehmen wir nur einmal die globale Ausdehnung von Wertschöpfungsketten: Ursprünglich wurde sie als Entwicklungschance für Länder mit niedrigerem Preisniveau gesehen und entsprechend politisch flankiert. Wenn Komponenten dort produziert werden, wo es am kostengünstigsten ist, nützt das zweifelsohne sowohl den produzierenden Unternehmen als auch dem Produktionsstandort und den Verbrauchern in den Abnehmerländern.
Und viertens werden zwischenstaatliche Konflikte immer seltener militärisch ausgetragen. Das hat mit der sinkenden gesellschaftlichen Akzeptanz traditionell-militärischer Konfliktmuster vor allem in westlichen Gesellschaften zu tun, und es macht Ereignisse wie die gewaltsame Annexion der Krim oder den Konflikt in Syrien eher zur Ausnahme als zur Regel. Der Einsatz wirtschaftlicher und finanzieller Instrumente zum Ausbau der eigenen Machtbasis auch außerhalb des eigenen Territoriums ist dagegen auf dem Vormarsch.

Wenn ausländische Direktinvestitionen jedoch immer häufiger politisch-strategisch eingesetzt werden, ändert sich das Bild. Dann könnte eine Debatte einsetzen, die aufgrund der sicherheitspolitischen Implikationen den Diskurs über die sozialen Auswirkungen der Globalisierung in den Schatten stellt.


Handelshürden und Straßenbau

Ein besonders augenfälliges Beispiel für die gleichzeitige Verfolgung wirtschaftlicher und außenpolitischer Interessen ist die amerikanische Außenpolitik unter Präsident Donald Trump. Die 2017 überarbeitete nationale Sicherheitsstrategie setzt wirtschaftliche Sicherheit mit nationaler Sicherheit gleich und macht sie damit explizit zum Bestandteil von Außenpolitik. Das bildet die Grundlage für Gesetze wie das zur Einschränkung ausländischer Direktinvestitionen, den Foreign Investment Risk Review Modernization Act von 2018. Übernahmen heimischer Unternehmen können mit Bezug auf die nationale Sicherheitslage gezielt verhindert werden, so etwa die des Halbleiterherstellers Qualcomm Inc durch eine singapurische Firma im März 2018.

Um die erheblichen Bilanzdefizite mit ihren Handelspartnern zu korrigieren, setzen die USA Zölle auf Importwaren ein. Über die Kontrolle von Güterströmen möchte man sein jeweiliges Gegenüber zum Einlenken bewegen. So belegte die Regierung Trump chinesische Güter im Handelswert von mittlerweile fast 550 Milliarden Dollar schrittweise mit immer mehr Strafzöllen, wovon ein Großteil aller US-Importe aus China betroffen ist. Gegenüber der EU verhängten die USA im Mai 2018 Sonderzölle auf Stahl und Aluminium. Betroffen sind seit vergangenem Oktober aber auch Produkte wie deutscher und französischer Wein, italienischer Parmesankäse, spanisches Olivenöl und irische Butter.

Ein solcher Handelskonflikt wirkt sich schnell auf weitere Ströme aus – wie die zwischen verschiedenen Währungen. In Reaktion auf neue US-Strafzölle hat China bereits begonnen, den Renminbi-Dollar-Wechselkurs über gezielte Abwertung so zu verändern, dass die Zölle verpuffen oder zumindest abgemildert werden. Seit April 2019 wurde dadurch auch der Euro gegenüber dem Renminbi merklich aufgewertet, was sich bereits negativ auf die Exporte der Euroländer und insbesondere Deutschlands ausgewirkt hat.  

China verfolgt ein anderes Modell geoökonomischer Machtausübung. Mit der Seidenstraßen-Initiative schafft es wirtschaftliche Abhängigkeiten und instrumentalisiert diese politisch. Die Mittel sind vielgestaltig: Investitionen, Rohstoff- und Handelsabkommen, Energie- und Infrastrukturprojekte in Europa, Asien, Afrika und Lateinamerika. Die Strategie wirkt bereits: So blockierte Griechenland im Juni 2017 beim UN-Menschenrechtsrat eine kritische Erklärung der EU zur Lage der Menschenrechte in China, nachdem im Jahr zuvor die halbstaatliche chinesische Reederei Cosco Mehrheitsanteile am Hafen von Piräus erworben hatte.
Zudem tritt ein weiteres Thema in den Vordergrund, mit dem sich auch deutsche Unternehmen beschäftigen müssen: China kontrolliert und überwacht nicht nur die eigene Gesellschaft und Wirtschaft in wachsendem Maße. Mit Sozialkreditsystemen und mangelndem Datenschutz schafft Peking auch im Umgang mit ausländischen Unternehmen Standards, die westlichen Vorstellungen von Good Governance und Datenschutz widersprechen.


Gegenentwürfe zum Westen

Nun sind die USA und China natürlich nicht die einzigen Mächte, die wirtschaftliche Mittel einsetzen, um politische Ziele zu erreichen. Russland etwa nutzt seine Energieressourcen und -infrastruktur gezielt, um politische Bündnisse zu stabilisieren und Keile in andere Allianzen zu treiben. So hat das Nord Stream 2-Projekt, das über den Seeweg eine direkte Gasleitung zwischen Russland und Deutschland schaffen soll, zu beträchtlichen Spannungen in der EU und der NATO geführt. Während Deutschland auf seine wirtschaftspolitische Souveränität pocht und die Bedeutung guter Beziehungen zu Russland hervorhebt, warnen die Bündnispartner vor zu großer Abhängigkeit von russischem Erdgas und kritisieren die Umgehung der Ukraine, die so ihr wichtigstes Faustpfand verliert.

Hier zeigt sich, wie der Einsatz geoökonomischer Instrumente dazu beiträgt, die westliche Unterstützung für Prozesse des Wandels in nichtdemokratischen oder nicht marktwirtschaftlich orientierten Staaten schwieriger zu machen. Andere Beispiele sind die Gründungen der maßgeblich von China initiierten Asia Infrastructure Investment Bank und der New Development Bank, die von den BRICS-Staaten getragen wird. Beide Banken sind als Gegenentwürfe nichtwestlicher Staaten zum Bretton-Woods-System konzipiert. Indem sie bei ihren Kreditzusagen auf die Konditionalität westlichen Zuschnitts verzichten, untergraben die Banken die Norm- und Standardsetzung der alten Ordnung.

 Daneben nutzen Brasilien und Südafrika ihre staatlichen Banken und Unternehmen, um asymmetrische Beziehungen zu Nachbarländern aufzubauen, und im Mittleren Osten weiten ölreiche Länder wie Katar und Saudi-Arabien mit Hilfe von Direkttransfers ihren regionalen Einfluss aus.

Nach Jahrzehnten einer sich stetig intensivierenden Globalisierung der Wirtschaftsbeziehungen zeichnen sich heute gegenläufige Trends neuer Qualität ab. Wenn Großmächte wie China und die USA Wirtschaftsinstrumente wie Zölle, Investitionen, Sanktionen, Währungsmanipulationen oder Energie- und Datenströme als „Waffe“ nutzen, wird dies weitreichende Folgen für das internationale Wirtschaftssystem haben. Dasselbe gilt für neue Kontrollmechanismen wie das Screening ausländischer Direktinvestitionen, die teilweise Entflechtung globaler Wertschöpfungsketten und für staatliche Bemühungen um regionale oder nationale Industriestrategien.

Das alles geschieht in einer Situation, in der die Weltwirtschaft nur mäßig wächst, in der Zentralbanken eine immer größere Rolle spielen und in der die Verschuldung steigt, was wiederum wachsende Abhängigkeiten und Angriffsflächen schafft. Die Art und Weise, wie geoökonomische Instrumente zur Stärkung der eigenen Machtposition eingesetzt werden, verändert somit nicht nur den Rahmen der Weltwirtschaft und regionaler Wirtschaftsräume. Sie erfordert ein Umdenken auch in Bezug auf den Handlungsspielraum und die Wirksamkeit klassischer Außen- und Sicherheitspolitik.

Offen und verwundbar

Das gilt auch und gerade für Deutschland. Mit einem Offenheitsgrad von 87,2 Prozent ist es laut Bundeswirtschaftsministerium die offenste Volkswirtschaft aller G7-Staaten. Rund 28 Prozent der deutschen Arbeitsplätze hängen direkt oder indirekt vom Export ab, im verarbeitenden Gewerbe sogar 56 Prozent. Zudem haben die deutschen Direktinvestitionen im Ausland erst 2017 mit 1167 Milliarden Euro neue Höchstwerte erreicht, mit den Vereinigten Staaten als wichtigstem Zielland.

Umgekehrt stiegen ausländische Direktinvestitionen in Deutschland auf einen Rekordwert von 741 Milliarden Euro. Was für Deutschland Wachstumsgarant und Grundlage des Wohlstandsmodells ist, macht es im geoökonomischen Kontext besonders verwundbar. Und es schränkt die außenpolitischen Handlungsoptionen ein.

2018 waren Deutschlands wichtigste Exportziele die USA, Frankreich, China, die Niederlande und Großbritannien. Wichtigste Importpartner waren China, die Niederlande, Frankreich, die USA und Italien. Das zeigt, wie schwierig es für Deutschland wäre, sich bei eskalierender chinesisch-amerikanischer Rivalität zu positionieren. Während China einer der Garanten des deutschen Wachstumsmodells ist, sind enge transatlantische Beziehungen trotz gravierender Meinungsunterschiede mit der amtierenden US-Regierung entscheidend – für die sicherheitspolitische Zusammenarbeit, für die Wirtschafts- und Finanzbeziehungen und in der Auseinandersetzung zwischen demokratischen und autokratischen Systemen.

Mit anderen Worten: Die politischen und wirtschaftlichen Aspekte von geoökonomischer „Statecraft“ müssen strategisch zusammengedacht werden. Die jüngst vom Bundeswirtschaftsminister vorgelegte „Nationale Industriestrategie 2030“ ist ein Schritt in diese Richtung. Doch die Debatte darüber offenbarte tiefsitzende Reflexe zwischen Befürwortern und Gegnern staatlicher Wirtschaftshilfe.

Auch in der Diskussion um die Zulassung Huaweis zum deutschen 5G-Markt zeigt sich, dass es an der Schnittstelle von Wirtschafts-, Sicherheitspolitik und Wertediskurs nur schrittweise gelingt, kurzfristige  wirtschaftliche und langfristige strategische Erwägungen miteinander in Einklang zu bringen. Zudem ist die Bedeutung der Geoökonomie in der deutschen Öffentlichkeit noch kaum verbreitet: Laut einer Forsa-Umfrage vom April 2019 sprechen sich 60 Prozent der deutschen Bevölkerung gegen den Einsatz der eigenen Wirtschaftskraft zur Erreichung außenpolitischer Ziele aus.


Europa wettbewerbsfähig machen

Um sich im geoökonomischen Wettbewerb zu behaupten, sollte Deutschland dazu beitragen, Europa handlungsfähiger zu machen. In der neuen Europäischen Kommission sind erste Weichen hierfür gestellt – durch den Zuschnitt zentraler geoökonomischer Ressorts wie Wirtschaft, Handel, Binnenmarkt, Klima, Wettbewerb/Digitales und Außenbeziehungen unter den Vizepräsidenten. Die Vorgaben für die Kommissare sehen vor, dass Europa in diesen Fragen souveräner werden soll.

Die konkrete Umsetzung in Zusammenarbeit mit den Regierungen der Mitgliedstaaten wird jedoch eine Herausforderung. Denn nach innen müssen sich die EU und die Eurozone konsolidieren und die eigene Wettbewerbsfähigkeit stärken – als Voraussetzung für ein stärkeres Auftreten nach außen. So wird zum Beispiel der Euro erst dann eine stärkere internationale Rolle als Anlage- und Handelswährung spielen, wenn zuvor eine Vertiefung der Bankenunion, weitere Fortschritte bei der Kapitalmarktunion und eine europäische sichere Anlage (safe asset) erreicht sind.

Um die Abhängigkeit von Technologie aus Nicht-EU-Staaten zu reduzieren, müssen die Europäer die Rahmenbedingungen für den Aufbau wettbewerbsfähiger Kapazitäten im Hochtechnologiebereich verbessern. Die eigene technologische Stärke ist Voraussetzung dafür, dass die EU bei den Zukunftstechnologien weltweit Normen setzen kann. Dafür bedarf es der Investitionen in Forschung und Entwicklung aus Mitteln der EU und der Europäischen Investitionsbank.

Initiativen wie die Entwicklung einer europäischen Daten-Cloud oder einer übergreifenden Aufsichtsbehörde für die Zulassung sicherheitskritischer technologischer Infrastruktur, analog etwa zur Europäischen Arzneimittelagentur, sind dabei ein Anfang. Die 2017 gegründete Europäische Batterieallianz, die Akteure aus allen Segmenten der Batteriewertschöpfungskette zusammenbringt, sollte bei den derzeitigen Verhandlungen über den nächsten Mehrjährigen Europäischen Finanzrahmen Berücksichtigung finden.

Nicht nur auf Wettbewerbsfähigkeit, sondern auch auf Schutz sollte geachtet werden. Dazu könnten etwa robustere Screenings ausländischer Direktinvestitionen und Anteilskäufe durch staatlich kontrollierte Investoren gehören. Um sich gegen Sekundärsanktionen zu wappnen, wie sie die USA im Irankonflikt verhängt haben, könnte eine EU-eigene Agentur nach einem Vorschlag des European Council on Foreign Relations Gegenmaßnahmen zum Schutz der heimischen Industrie verhängen.

Die Gestaltung der Wirtschaftsbeziehungen zu wichtigen Spielern geht in der neuen geoökonomischen Welt weit über die Umsetzung einer gemeinsamen Handelspolitik hinaus. Die Europäische Union braucht eine klare Strategie zur Frage, welche Partnerschaften, welche Konkurrenzverhältnisse und welche Nachbarschaftsbeziehungen sie in den Sektoren Handel, Investitionen, Entwicklung, Energie, Klima und Sicherheit pflegen möchte. Dabei müssen Sicherheits- und Wirtschaftsinteressen zusammengedacht werden.

Verlassen kann sich die EU dabei auf zwei Trümpfe: den Euro, dessen Wert als Währung trotz aller Krisen nie infrage stand, und den Binnenmarkt, der mit den USA und China leicht mithalten kann. Die jetzige Aufgabe ist es indes, diese Marktmacht, die politische und militärische Kraft der EU und ihrer Mitgliedstaaten wirksam werden zu lassen, sie strategisch zu schützen und zu entwickeln. •


Dr. Daniela Schwarzer ist Direktorin der DGAP.


Europäer, einigt euch! 

Wirtschaftskraft bündeln, Abhängigkeit mindern: Wie die EU auf Trump reagieren sollte.
Von Josef Braml und Claudia Schmucker

Der Gegensatz könnte größer kaum sein: Während Deutschland und die EU für eine regelbasierte Weltordnung eintreten, in der internationale Institutionen wie die Welthandelsorganisation (WTO) eine zentrale Rolle spielen, ist all das aus Sicht der US-Regierung eher hinderlich.

Multilaterale Organisationen wollen Machtunterschiede ausgleichen und auch den Stimmen der Schwächeren im Konzert der Nationen Geltung verschaffen. In der sozialdarwinistisch anmutenden Weltsicht von US-Präsident Donald Trump und seinen Beratern dagegen dienen Wirtschafts- und Militärmacht dazu, als Sieger aus dem härter werdenden internationalen Wettbewerb hervorzugehen – mit dem Recht des Stärkeren und zwangsläufig auf Kosten aller anderen Nationen.

Die grundlegende Neuausrichtung der US-Politik hat der Handelsbeauftragte Robert Lighthizer im März 2017 in einem Bericht gegenüber dem Kongress skizziert. Danach will Amerika seine wirtschaftliche und politische Macht nutzen, um von den Handelspartnern einen „fairen und reziproken“ Marktzugang zu erzwingen. Zu diesem Zweck möchte man auch die internationale Einflussnahme durch die WTO begrenzen. Nach Ansicht der Trump-Regierung soll ein WTO-Urteil gegen die USA nicht mehr automatisch zu einer Änderung eines amerikanischen Gesetzes oder einer Handelspraxis führen. Dies ist ein radikaler Bruch mit der Verangenheit. Denn gerade die USA waren einer der Staaten, die einen bindenden WTO-Streitschlichtungsmechanismus vorangetrieben hatten.


Mit Zöllen Zugeständnisse erzwingen

Mit der Abkehr vom WTO-Streitschlichtungsverfahren wollen die USA vor allem ihre nationalen Handelsgesetze einsetzen, um von ihren Handelspartnern Zugeständnisse zu erlangen. Die wichtigsten Gesetze sind zum einen der Abschnitt 301 des Handelsgesetzes von 1974, der es dem Präsidenten erlaubt, Zölle und Quoten gegen Handelspartner zu errichten, die „unvertretbare“, „unangemessene“ oder „diskriminierende“ Maßnahmen einführen.

Zum anderen wird – in einer Verknüpfung von Handels- und Sicherheitsaspekten – der aus dem Kalten Krieg stammende Abschnitt 232 des Handelsgesetzes von 1962 wieder angewandt, der es dem US-Präsidenten ermöglicht, Zölle im Namen der nationalen Sicherheit einzuführen. Wie das Beispiel der amerikanischen Stahl- und Aluminiumzölle zeigt, unterscheiden die USA dabei nicht zwischen Verbündeten und anderen Staaten. Neben China oder Russland sind selbst Alliierte wie Kanada, Japan oder die EU von den Zöllen betroffen.

Da die USA weiterhin der wichtigste Sicherheits- und Wirtschaftspartner für Europa sind, müssen souverän denkende Europäer auf das aggressive, geoökonomische Politikverständnis der USA reagieren. Dabei kann sich die EU nicht mehr auf ihren traditionellen Status als Verbündete verlassen, sondern muss wie alle anderen Staaten mit den USA „Deals“ aushandeln. Immerhin hat die EU insofern eine Sonderstellung, als dass sie – anders als etwa Kanada oder Mexiko – im Handel ein gleichberechtigter Partner ist und sich nicht auf einseitige und WTO-widrige Forderungen der USA einlassen muss.

Die Transatlantische Handels- und Investitionspartnerschaft (TTIP), die lange Zeit die Schlagzeilen in Deutschland beherrschte, ist aus politischen Gründen in der bisherigen Art nicht mehr denkbar.

Im Fokus stehen nun das von US-Präsident Trump und dem damaligen EU-Kommissionspräsidenten Jean-Claude Juncker im Juli 2018 in Aussicht gestellte Abkommen über eine Abschaffung von Industriezöllen und das Abkommen zur gegenseitigen Anerkennung von Zertifizierungen. Beide Übereinkünfte sollten dazu dienen, die angedrohten US-Zölle auf europäische Autoexporte zu verhindern.

Während es zurzeit schwierig ist, sich auf ein Abkommen über Industriezölle zu einigen, könnte das Abkommen über die gegenseitige Anerkennung von Zertifizierungen einer der ersten Erfolge der neuen EU-Kommission und des Handelskommissars Phil Hogan werden. Gleichwohl sollte die EU mit den Vereinigten Staaten nur ein Abkommen abschließen, das nicht gegen internationale Regeln verstößt – was unter anderem bedeutet, keine freiwilligen Exportbeschränkungen zu akzeptieren.

Strategisch kann die EU ihre Abhängigkeit vom US-Markt durch Diversifizierung mindern – etwa durch weitere Freihandelsabkommen, die nicht nur Märkte für europäische Produkte öffnen, sondern auch Werte und Standards exportieren. Die Abkommen mit Kanada und Japan sind bereits (teils vorläufig) in Kraft. Das Abkommen mit den Mercosur-Staaten Südamerikas war ein weiteres wichtiges Signal, auch wenn es eventuell im Umweltbereich nachverhandelt werden muss. Auch die Verhandlungen mit einzelnen ASEAN-Staaten, Australien und Neuseeland schreiten voran. Diese Abkommen bieten der EU etwas mehr Sicherheit, falls das regelbasierte multilaterale Handelssystem weiter zerbrechen sollte.


Selbstbewusst in Sicherheitsfragen

Indem die US-Regierung Strafzölle auf Stahl und Aluminium mit der nationalen Sicherheit begründet, gefährdet sie nicht nur die Funktionsweise der WTO. In der NATO können diese Zölle als Erpressungsinstrument eingesetzt werden. Europa sollte die Drohung von Präsident Trump ernst nehmen, dass die USA ihren Schutzverpflichtungen gegenüber ihren europäischen Verbündeten nicht mehr nachkommen werden, wenn diese nicht bereit sind, selbst mehr Lasten zu schultern.

Um Trumps Forderungen nach höheren Militärausgaben zu entkräften und für die eigene Sicherheit zu sorgen, sollten europäische Regierungen den seit 2017 bestehenden Verteidigungsfonds, den European Defence Fund (EDF), weiter aufstocken. Die durch den EDF ermöglichten Rüstungsanstrengungen sollten weiter ausgebaut werden – auch in Kooperation mit US-Unternehmen. So könnten die in Washington gehegten Befürchtungen entkräftet werden, dass Europa die USA bei der Auftragsvergabe diskriminiere, Amerikas Fähigkeiten dupliziere und sich damit sicherheitspolitisch von der Schutzmacht emanzipieren wolle.

Gleichwohl dürften die Europäer auch in Sicherheitsfragen selbstbewusster auftreten. So könnten sie den Verantwortlichen in Washington vorrechnen, dass sich die USA seit Jahrzehnten nur deshalb ihre exorbitante Rüstung leisten konnten, weil ausländische Kreditgeber bereit waren, die Verschuldung privater und staatlicher Haushalte in den USA zu finanzieren. Über lange Zeit waren das vor allem China und Japan, seit der Finanzkrise 2007/08 vermehrt auch die Golf- und EU-Staaten. Im Jahr 2018 betrug die Netto-Kapitalbilanz der USA 3235 Milliarden Dollar. Obwohl die Kapitalbilanz von 2000 bis 2018 stark schwankte, ist der Kapitalfluss in die USA tendenziell weiter gestiegen.


American Way of Pump

Vor dem Hintergrund einer solchen volkswirtschaftlichen Betrachtung geht Trumps Kritik am Außenhandelsüberschuss Deutschlands und an der mangelnden Bereitschaft, mehr Geld – konkret das NATO-Ziel von 2 Prozent der Wirtschaftsleistung – für (amerikanische) Rüstung auszugeben, fehl.

Die Vereinigten Staaten haben tatsächlich ein hohes Außenhandelsdefizit, das sich allerdings in Bezug auf die EU deutlich verringert, wenn die Dienstleistungen dazu gezählt werden. Das amerikanische Außenhandelsdefizit entsteht jedoch – anders als im Verständnis Trumps – nicht, weil Europa Amerika übervorteilt, sondern aufgrund von makroökonomischen Faktoren. Die USA verfügen über einen großen Binnenmarkt mit einer wachsenden Bevölkerung, sodass Produkte eher auf dem heimischen Markt konsumiert als exportiert werden. Hinzu kommt, dass die hohen Binnenkonsumausgaben kreditfinanziert sind. Amerikas mangelnde Sparquote und seine exorbitante Verschuldung von knapp 22 Billionen Dollar – rund 78 Prozent der Wirtschaftsleistung (BIP) – werden dazu führen, dass die USA auf absehbare Zeit ein Handelsdefizit haben werden.

Wenn die USA weiterhin auf Pump leben, wirtschaften und rüsten wollen, dann brauchen sie externe Geldgeber. Das Geld, das exportstarke Länder wie Deutschland im Handel mit den USA verdienen, geben sie als Kredite dorthin zurück. Das Gegenstück der negativen Handelsbilanz ist ein Plus in der Kapitalbilanz. Diese Investitionen sollten auch bei einer umfassenderen geoökonomischen Betrachtung von „Burden Sharing“ berücksichtigt und bei Verhandlungen mit den USA in die Waagschale gelegt werden.

Gleichwohl besteht weiterhin die Gefahr von makroökonomischen Ungleichgewichten. Die Gruppe der 20 großen Industrie- und Schwellenländer (G20) warnt bereits seit Langem davor, dass solche Ungleichgewichte zu einem weltwirtschaftlichen Problem werden und langfristig zu Wirtschafts- und Finanzkrisen wie 2007/08 ausarten können. Ungleichgewichte werden jedoch nicht durch Zölle und Abkoppelungen von Wertschöpfungsketten verringert, sondern durch langfristige, strukturelle Anpassungsprozesse: Überschussländer sollten weniger sparen, also mehr konsumieren und investieren. Defizitländer hingegen sollten mehr sparen.

Deutschland hat bereits die Binnennachfrage erhöht, vor allem dank des privaten Konsums. Trotzdem kann es durch weitere Investitionen (gerade bei der digitalen Infrastruktur) und der Öffnung des Dienstleistungssektors mehr tun, um den Leistungsbilanzüberschuss abzubauen – auch im Interesse seiner europäischen Partner.

Bei sinkender Fremdfinanzierung würde sich der Druck auf Amerika erhöhen, besser zu haushalten. Denn es sind auch Defizitländer wie die Vereinigten Staaten, die durch ihr riskantes Finanzgebaren makroökonomische Ungleichgewichte befördern: 2007/08 haben sie die Weltwirtschaft kurz vor den Kollaps geführt und die Eurozone in eine Krise gestürzt. Da Amerikas Zwillingsdefizit (Haushalts- und Handelsdefizit) auch eine Folge der Dollar-Dominanz ist, sollten Maßnahmen ergriffen werden, um die strukturelle Überbewertung des Dollars abzumindern.

Es ist das Gebot der Stunde, Europas politische Einheit und damit den Wirtschafts- und Währungsraum im globalen geoökonomischen Wettbewerb zu stärken. Damit ließe sich auch verhindern, dass die erneut wachsenden makroökonomischen Ungleichgewichte wieder durch einen größeren Schock korrigiert werden – der das nächste Mal nicht mehr mit dem Geldsegen der Notenbanken aufgefangen werden kann. Nur wenn Europas innere Einheit und Handlungsfähigkeit gestärkt wird, kann die neue EU-Kommission, wie von Ursula von der Leyen angekündigt, auch nach außen geopolitische Macht entfalten, um im härter werdenden Wettbewerb Europas Werte und Interessen zu wahren. •

Dr. Josef Braml leitet das Programm USA/Transatlantische Beziehungen in der DGAP.
Dr. Claudia 
Schmucker leitet das Programm Globalisierung und Weltwirtschaft in der DGAP.
 


Pflugscharen zu Schwertern

Sanktionen sind ein Klassiker der Geoökonomie. Zur politischen Steuerung taugen sie allerdings nur bedingt.
Von Sascha Lohmann

Wenn wir Geoökonomie in Anlehnung an Carl von Clausewitz als die Fortsetzung der Geopolitik unter Beimischung wirtschaftlicher Mittel verstehen, dann ist der Einsatz von Sanktionen ein Paradebeispiel dafür. Seit der Antike spielen Sanktionen eine herausragende Rolle in den internationalen Beziehungen.
So gilt der Ausschluss der Megarer von den Märkten und Häfen der Athener als ein wichtiger Faktor für den Ausbruch des Peloponnesischen Krieges. Auch die britischen Kontinentalblockaden sowie die US-Eindämmungspolitik gegen die Sowjetunion im Kalten Krieg haben in Europa nachhaltige Spuren hinterlassen. Zu Beginn des 21. Jahrhunderts greifen immer mehr Regierungen auch außerhalb der westlichen Welt auf diese Form der Machtanwendung zurück, um unterhalb der Schwelle militärischer Gewalt politische Ziele zu verfolgen.

Als Instrument staatlicher Außenpolitik umfasst der Einsatz von Sanktionen ein breites Spektrum an zeitlich begrenzten oder auf Dauer angelegten Maßnahmen. Gemeinsamer Nenner ist eine teilweise oder umfassende Einschränkung wechselseitiger Verflechtungen. Mit dem Einsatz von Sanktionen gehen allerdings Kosten einher – für den Sender und für den Empfänger. Denn auf beiden Seiten werden Freiheiten oder Privilegien im grenzüberschreitenden Handel beschnitten, ganz gleich, ob das die Ein- oder Ausfuhr von Rohstoffen, Gütern und Technologie betrifft oder die Bereitstellung von Finanz-, Transport- und Kommunikationsdienstleistungen.

Zwar kann ein Sender von Sanktionen den eigenen Schaden dadurch begrenzen, dass er die rechtlichen Grundlagen klar benennt und die Sanktionen rigoros durchsetzt. Doch dosieren oder lenken lassen sich die wirtschaftlichen Auswirkungen kaum. Obwohl der Anspruch einer chirurgisch präzisen Anwendung zum rhetorischen Standardrepertoire außenpolitischer Entscheidungsträger gehört, treten regelmäßig unbeabsichtigte oder kontraproduktive Nebenwirkungen auf. So treffen die sogenannten gezielten Sanktionen in Form von schwarzen Listen immer auch die Zivilbevölkerung, sofern die gelisteten Menschen und Organisationen für das Funktionieren der betroffenen Volkswirtschaft von zentraler Bedeutung sind.

Die mitunter gravierenden humanitären Folgen solcher Listungen lassen sich derzeit eindrücklich am Beispiel des Iran beobachten. Nachdem Präsident Trump eines seiner zentralen Wahlversprechen wahrgemacht und die unilateralen US-Sanktionen Mitte 2018 wieder eingesetzt und weiter verschärft hat, drohen Engpässe in der Versorgung mit lebenswichtigen Medikamenten. Denn für international operierende Unternehmen ist die iranische Volkswirtschaft ein rechtliches Minenfeld geworden: Jeder potenzielle Geschäftspartner ist aufgrund seiner möglichen Verbindungen zu gelisteten Personen ein unkalkulierbares Risiko, auch wenn die Transaktionen wie der Handel mit Medikamenten weiterhin legal sind.


Was wirklich wirkt

Die erzeugte Wirkung ist auch nur eine notwendige, jedoch keine hinreichende Bedingung für die Wirksamkeit von Sanktionen. Diese Unterscheidung ist wichtig. Denn die Wirksamkeit bemisst sich darin, zu welchem Grad die verfolgten Ziele durch die erzeugte Wirkung erreicht werden konnten. Die Erfahrung mit konkreten Einzelfällen wie den seit Frühjahr 2014 verhängten Sanktionen der USA und der EU gegen Russland hat gezeigt, dass sich mit Sanktionen ein kritikwürdiges Verhalten zwar öffentlichkeitswirksam verurteilen und teils auch erschweren, aber nur äußerst schwer in gewünschter Weise verändern lässt. Denn dazu bedarf es neben einer in Aussicht gestellten Lockerung oder Rücknahme von Sanktionen oft komplizierter Verhandlungen, die meist erst durch schmerzhafte Zugeständnisse des Senders in Gang kommen.

Bleibt eine diplomatische Verständigung zwischen Sender und Empfänger aus, kann der fortgesetzte Einsatz von Sanktionen erheblichen Widerstand provozieren. Dadurch wird das wirtschaftliche Fundament bedroht, auf dem diese Form der Machtausübung beruht – denn die erzeugte Wirkung von Sanktionen resultiert aus der wirtschaftlichen Abhängigkeit zwischen Sender und Empfänger.

Der übermäßige Gebrauch von Sanktionen reduziert das Schadenspotenzial, da Empfänger darin bestärkt werden, ihre Verwundbarkeit durch den Aufbau von Eigenkapazitäten zu kompensieren. Typisch dafür sind die inzwischen weit gediehenen Bestrebungen Chinas und Russlands, sich durch den Aufbau eigener Finanzinfrastrukturen unabhängig vom US-Dollar zu machen. Zudem befeuert die übermäßige Anwendung unilateraler Sanktionen eine De-Globalisierung, die für das Geschäftsmodell exportorientierter Staaten wie Deutschland existenzbedrohend ist.

Das derzeit kursierende Schlagwort von „Interdependenz als Waffe“ oder die Rede von einem weltweit bereits stattfindenden Wirtschaftskrieg verdeutlichen, dass sich der Diskurs über die Zielsetzungen von Sanktionen seit den 1990er Jahren verschoben hat. Während die in der liberalen Tradition verankerte Idee der Rechtserhaltung an Strahlkraft verliert, wächst die Anziehungskraft des merkantilistischen Gedankens einer politischen Steuerung.

Eine solche Steuerung setzt eher auf strategische Nullsummenspiele und relative Gewinne für Einzelne als auf absolute Vorteile für alle. Dementsprechend ist der Einsatz multilateraler Sanktionen, die völkerrechtlich durch ein UN-Mandat legitimiert sind und von allen Mitgliedstaaten umgesetzt werden müssen, zuletzt deutlich gesunken.

Ob sich in naher Zukunft daran etwas ändern wird, darf angesichts der sich zuspitzenden Großmachtrivalitäten und der damit verbundenen Selbstblockade des Sicherheitsrats bezweifelt werden.

Gleichzeitig sind unilaterale Sanktionen zur außenpolitischen Allzweckwaffe avanciert, mit denen einzelne Staaten ihre Partikularinteressen durchzusetzen versuchen. Und mit „grünen“ Sanktionen soll neuerdings Klimasündern zu Leibe gerückt werden, um die fortschreitende Erderwärmung aufzuhalten und eine Transformation hin zu regenerativen Energien zu begünstigen.

Die außenpolitisch Verantwortlichen täten gut daran, die überaus begrenzte Fähigkeit von politischer Steuerung durch Sanktionen nicht nur hinter vorgehaltener Hand, sondern offen anzusprechen und die verfolgten Ziele entsprechend anzupassen. Rückblickend hat sich nämlich gezeigt, dass sich unilaterale Sanktionen als Ventil eignen, mit dem politischer Handlungsdruck in akuten Krisen abgebaut werden kann.

Gerade außenpolitische Entscheidungsträger in westlichen Demokratien, die sich vor ihrer Wählerschaft verantworten müssen, greifen auf militärische Mittel tendenziell nur als Ultima Ratio zurück. Mit Verweis auf den Einsatz von Sanktionen lässt sich der Vorwurf einer Mitschuld durch Unterlassung leicht abwehren. Ohne Angst vor einer Widerlegung kann man behaupten, dass die verhängten Sanktionen weitere Missetaten verhindert und potenzielle Nachahmer abgeschreckt hätten. Schließlich kann ein als erfolglos wahrgenommener Einsatz von Sanktionen als Nachweis dafür herhalten, dass alle anderen zur Verfügung stehenden Mittel ausgeschöpft wurden und ein Gebrauch militärischer Gewalt nunmehr gerechtfertigt sei. •


Dr. Sascha 
Lohmann ist Wissenschaftlicher Mitarbeiter in der Forschungsgruppe Amerika der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP).



Zwei Tech-Welten

Was der Zerfall in eine amerikanische und eine chinesische Sphäre bedeuten würde.
Von Kaan Sahin

Schon seit Längerem stehen Chinas Telekommunikationsriesen Huawei und ZTE im Fadenkreuz der US-Regierung. Im Zuge des bilateralen Handelskonflikts wurden die beiden Unternehmen, von Washington unter anderem als verlängerter Arm des Pekinger Sicherheitsapparats betrachtet, mit Sanktionen belegt: Dem Telekom-Ausrüster ZTE wurde 2018 der Zugang zu Technologien aus den USA verwehrt. Der Vorwurf: ZTE habe Telekom-Ausrüstung an den Iran und Nordkorea geliefert und somit die US-Sanktionen gegenüber diesen Ländern unterlaufen. Die zunächst auf sieben Jahre ausgelegten Strafmaßnahmen wurden nach einer Milliardenzahlung noch im selben Jahr aufgehoben.

Sanktionen wurden auch gegen den zweitgrößten Smartphone-Hersteller Huawei verhängt: Das Unternehmen wurde im Mai 2019 vom US-Handelsministerium auf die sogenannte „Entity List“ gesetzt. Dies hat zur Folge, dass amerikanische Firmen nur mit einer Ausnahmelizenz an Firmen, die auf dieser Handels-Sperrliste aufgeführt sind, liefern können. Das alles geschah im Lichte der derzeitigen 5G-Debatte, in der die USA ihre Verbündeten auffordern, Huawei mit seinen engen Kontakten zur Kommunistischen Partei nicht am Netzausbau des neuen Mobilfunkstandards zu beteiligen – zu groß sei die Gefahr der chinesischen Spionage.

Zusätzlich kamen im Oktober acht vorrangig auf Künstliche-Intelligenz-Anwendungen (KI) spezialisierte Firmen auf die schwarze US-Liste. Unter diesen Unternehmen befinden sich Megvii, SenseTime, Yitu und iFlytek, die weltweilt als führend in Sachen Gesichts- und Spracherkennung gelten. Gerade diese Start-ups werden von der amerikanischen Seite beschuldigt, sich mit ihren Technologien an der Totalüberwachung der uigurischen Minderheit im Land zu beteiligen.

Ferner kündigte die US-Regierung im November an, Exportkontrollen für 14 Entwicklungstechnologien wie KI und Mikroprozessoren zu verschärfen. Neben diesen wirtschaftlichen Schritten gibt es immer wieder Visabeschränkungen für chinesische Gaststudenten, die in sensiblen Technologiebereichen forschen.


Angst vor der Entkopplung

Durch all das wird der Trend befeuert, dass die Verbindungen zwischen den technologischen Supermächten gekappt werden. Damit wächst in Politik und Wirtschaft die Furcht vor einer Welt, die in eine US-amerikanische und eine chinesisch dominierte Techno-Sphäre zerfiele. In letzter Konsequenz würde das unter anderem bedeuten, dass es zwei Arten von technologischer Standardisierung und zwei voneinander getrennte Lieferketten gäbe – beispielsweise zwei globale 5G-Standardsysteme. Googles Android liefe nicht mehr auf chinesischen High-End-Produkten, sondern müsste mit einem Betriebssystem aus Eigenproduktion bestückt werden.

Dieser geoökonomische Trend wird begleitet von einer drohenden „Cyberbalkanisierung“, einer Zersplitterung des Internets („splinternet“), woraus mindestens ein US- und ein China-geführtes Internet mit jeweils spezifischen Regularien und Services folgen würden. Andere Regionen und Staaten, auch in Europa, müssten sich für eine der beiden Alternativen entscheiden, wenn sie nicht gerade eine eigene „Tech-Welt“ mitsamt Standards, Lizenzen und Komponenten erstellen.

Im ersten Moment erscheint dies eine Lose-lose-Situation für alle Beteiligten zu sein: Beide Innovationssysteme können sich nicht mehr gegenseitig beliefern, was den wirtschaftlichen und technologischen Fortschritt auf beiden Seiten und für Drittparteien stocken lässt. Abnehmer in der Lieferkette müssen sich – falls vorhanden – Alternativen suchen; Zulieferer müssen mit wirtschaftlichen Einbußen rechnen.

Die Ursachen dieser Entwicklung liegen tiefer: in der Verschmelzung zuvor klar voneinander abgrenzbarer Bereiche wie Sicherheit, Wirtschaft und Ordnung und der damit zusammenhängenden Bedeutung von Technologien für den sino-amerikanischen Großkonflikt. Peking positioniert sich aus Sicht Washingtons als existenziell bedrohlicher Herausforderer der US-Technologieführerschaft.

Als richtungsweisend für diese Entwicklung gelten die Großinitiative „Made in China 2025“, welche die einheimische Industrie in Sachen High-Tech aufwerten soll, und die Ankündigung der Regierung, bis 2030 die KI-Weltmacht werden zu wollen. Daneben treibt Chinas Präsident Xi Jinping die anvisierte zivil-militärische Fusion an, um die Synergien von „Dual-use-Technologien“ wie KI und Quantencomputing besser für wirtschaftliche und zugleich militärische Ziele nutzbar zu machen.


Potpourri an politischen Instrumenten

Es wäre jedoch irreführend zu glauben, dass dieser Trend ausschließlich der konfrontativen Politik der Trump-Regierung geschuldet und nur eine schwierige, aber vorübergehende Phase sei. Das Ziel, den technologischen Aufstieg Chinas langfristig zu stoppen, ist eine der wenigen politischen Fragestellungen, bei denen sich Republikaner und Demokraten im Kongress einig sind. Während die Beziehungen mit China in Sachen Wirtschaft, Technologie und Innovation früher als Win-win-Situation gesehen wurden, macht sich nun ein Nullsummendenken in den politischen Zirkeln Washingtons breit.

Um die ambitionierten technologischen Ziele des Reiches der Mitte zu stoppen, hat sich Washington ein Potpourri an politischen Instrumenten zurechtgelegt: von Exportkontrollen über die Beobachtung ausländischer Direktinvestitionen in den einheimischen Tech-Sektor bis hin zur Gegenspionage.
Geoökonomie im digitalen Zeitalter ist jedoch um einiges schwerer zu steuern und zu verändern – zumal uns heute die Übersichtlichkeit des Kalten Krieges mit seinen zwei geschlossenen Systemen abhandengekommen ist.

Das hat nicht nur mit der wirtschaftlichen und technologischen Verflechtung auf globaler Ebene zu tun, sondern auch mit den speziellen Eigenschaften der neuen Technologien. Exportkontrollen im Kalten Krieg funktionierten besser, da sie sich größtenteils auf Technologien mit großräumigen und leichter kontrollierbaren Komponenten bezogen – etwa bei der Raketenherstellung. Ferner stammten diese technologischen Innovationen aus dem militärisch-industriellen Komplex. Doch beispielsweise KI-Komponenten entziehen sich dieser Logik. Zudem verstehen sich die großen Tech-Firmen – die Urheber der größten technologischen Innovationen sind – auf US-Seite als multinationale Unternehmen. So ist etwa Microsofts größtes Forschungszentrum außerhalb der USA in China beheimatet. All dies macht eine rasche Abkopplung unwahrscheinlich.


Chinas Schwachstelle

Am Beispiel der Chipindustrie lassen sich die gegenläufigen Bewegungen gut aufzeigen: einerseits der Trend hin zur technologischen Zweiteilung der Welt, der von einer Reihe von Akteuren befeuert wird, andererseits die Probleme, die denselben Akteuren daraus erwachsen.
Die für sämtliche weiteren Innovationen zentrale Halbleiterindustrie gilt seit Jahrzehnten als große Schwachstelle beim Streben Chinas nach dem technologischen Supermachtstatus. Das Land ist abhängig von Chipherstellern aus den USA, Südkorea und Taiwan und gibt für Einfuhren in diesem Sektor mehr aus als für Ölimporte.

Sanktionen gegen chinesische Unternehmen haben demgemäß zur Folge, dass ihnen der Zugang zu Chips von US-Herstellern wie Qualcomm oder Nvidia versperrt bleibt. ZTE musste zeitweise große Teile seiner Smartphone-Produktion stilllegen. Die Entscheidungsträger in Washington gehen sogar einen Schritt weiter. Sie drängen nichtamerikanische Chiphersteller wie die Taiwan Semiconductor Manufacturing Company (TSMC) dazu, sich ebenfalls den Sanktionen gegen Huawei anzuschließen.

Das Rezept Pekings, um dieser Abhängigkeit zu entkommen, heißt „Tech-Autarkie“ – weg von ohnehin immer öfter versperrten Auslandsakquisitionen hin zu Einfuhrsubstitutionen. Energisch und beharrlich wird diese Strategie von Präsident Xi Jinping vorangetrieben. So wurden Regierungsexperten damit beauftragt, in Zusammenarbeit mit den relevanten Unternehmen deren Abhängigkeit von US-Technologien einzuschätzen.

Ende Oktober hat China zudem einen teils staatlich geförderten Fonds mit umgerechnet rund 29 Milliarden US-Dollar aufgelegt, der die einheimische Halbleiterindustrie ankurbeln soll. Das deckt sich mit den im Rahmen von „Made in China 2025“ proklamierten Zielen, bis 2020 eine 40-prozentige und bis 2025 eine 70-prozentige Autarkie in der Chipindustrie zu erreichen – ein sehr ambitioniertes Vorhaben.

Doch auch die USA sind nicht ganz ausgenommen von Abhängigkeiten in den globalen Lieferketten: So profitiert man von einem Netzwerk an Firmen und gut ausgebildeten Arbeitern im chinesischen Tech-Sektor, die nicht von heute auf morgen ersetzt werden können.
Eine digitale Abkopplung würde dem globalen Innovationsprozess und dem allgemeinen technologischen Fortschritt erheblich schaden. Die globale Zusammenarbeit in Forschungsfragen und der Austausch von Wissenschaftlern – von den USA über Europa bis nach China – würden dadurch empfindlich eingeschränkt.


Europa zwischen den Welten

Wie sollen sich Deutschland und Europa in dieser Debatte positionieren? Zunächst wird es für Europa darum gehen, selbst für Handlungsfähigkeit in Form einer starken Tech-Industrie zu sorgen. Doch trotz der ambitionierten Ziele der neu gebildeten Europäischen Kommission scheint ein dritter, sogenannter „europäischer IT-Stack“ kurz- und mittelfristig unrealistisch. Auf absehbare Zeit kann und wird sich Europa selbst nicht abkoppeln. Es sollte stattdessen für ein globales Innovationssystem werben – aus wirtschaftlichen wie aus multilateralen Gründen.

Eine allzu naive Sichtweise, die eine schrankenlose Öffnung des weltweiten Technologiemarkts propagiert, wäre allerdings auf mehreren Ebenen ebenfalls kontraproduktiv. Wenn etwa Firmen Technologien für Massenüberwachung im In- und Ausland bereitstellen oder chinesische Unternehmen 5G-Komponenten anbieten, bei denen die Gefahr staatlicher Spionage besteht, dann gehört es auch zur europäischen Handlungsfähigkeit, diese so gut es geht zu meiden, ohne in eine komplette Blockkonfrontation zu verfallen.

Um eine solche durchdachte Strategie zu fahren, gilt es, eine umfassende und präzise Analyse der Stärken und Abhängigkeiten im Technologiebereich auf europäischer und nationaler Ebene zu erstellen und dabei neben ökonomischen auch geo- und sicherheitspolitische sowie wertebasierte Faktoren miteinzubeziehen. •

Kaan Sahin arbeitet als Research Fellow für Technologie und Außenpolitik bei der DGAP.



Supernetze und Energiegiganten

Im globalen Ringen um Macht und Ressourcen droht Europa ins Abseits zu geraten.
Von Andreas Goldthau und Kirsten Westphal

Erdöl und Gas waren seit jeher Mittel und Zweck, um Einfluss auszuüben, außenpolitische Ziele zu erreichen oder schlicht Macht zu projizieren. Kein Wunder, dass Energie auch heute im Zentrum der Auseinandersetzungen in einer Welt steht, in der Großmachtrivalitäten in wachsendem Maße über wirtschaftliche Verflechtungen ausgetragen werden.

Doch die Voraussetzungen für das globale Kräftespiel haben sich geändert: Erstens befindet sich die Welt in einem „Zeitalter des Überflusses“, hervorgerufen durch den Förderboom von nichtkonventionellem Öl und Gas. Zweitens sind es nicht die Pipelines oder Schiffsrouten alter Prägung, die in der Energiewelt von morgen eine Rolle spielen werden, sondern die smarten und Regionen umspannenden Netze. In Zukunft werden die zwei superkritischen Infrastrukturen Energie und IT noch enger miteinander verwoben sein. Wer diese Knotenpunkte kontrolliert, kontrolliert die (Energie-)Welt. Und drittens wird die Energielandkarte neu geschrieben; das Nachfragezentrum verschiebt sich in den indo-pazifischen Raum. Damit werden die Regeln auf dem Spielfeld „Energie“ immer weniger vom alten Westen gesetzt. Die liberale Ordnung erodiert. Diese Großtrends prägen die geoökonomischen Strategien vor allem der USA und China. Europa findet sich zumeist zwischen den Fronten wieder.


Amerika fördert, China investiert

Öl und Erdgas stehen immer noch für 54 Prozent der globalen Primärenergieversorgung. Dank des Förderbooms von Schieferöl und -gas im vergangenen Jahrzehnt haben die USA eine dominante Machtstellung in beiden Märkten erreicht. Seit 2014 ist Amerika mit einem Anteil von 16,6 Prozent der weltweit größte Produzent von Rohöl und Liquiden. Beim Erdgas bietet sich ein ähnliches Bild: Seit 2017 sind die USA Nettoexporteur von 16,6 Milliarden Kubikmetern Erdgas. US-Unternehmen profitieren vom Zugang zu wettbewerbsfähiger und sicherer Energie. Und dank seiner „Energiedominanz“ – ein Terminus der Trump-Regierung – agiert Amerika in wachsendem Maße unilateral. Es stellt wirtschaftliche Interessen an die erste Stelle einer transaktionalen, dealbasierten Außenwirtschaftspolitik.

Indem die USA Petrostaaten wie den Iran mit unilateralen Sanktionen belegen, haben sie die Energiewaffe quasi umgekehrt. Dass diese Strafmaßnahmen extraterritorial wirken, liegt zum einen daran, dass der eigene Gas- und Ölreichtum Preisausschläge und Lieferkürzungen abfedert. Zum anderen eröffnet der Dollar über seine zentrale Position weiteren Handlungsspielraum. Auch beim Erdgas agiert die Regierung – gegen die Unternehmen – in Richtung Politisierung: US-Flüssiggas wird als „freedom gas“ propagiert, um es trotz relativer Preisnachteile in Nachfragemärkte wie die EU zu drücken. Amerika konkurriert hier mit Russland nicht nur um Marktanteile im freien Spiel von Angebot und Nachfrage, sondern auch rhetorisch, mit Freund- und Feindbildern.

In den frühen 1970er Jahren machte „der Westen“ – also die OECD-Länder – noch 70 Prozent des weltweiten Energiebedarfs aus. Im Jahr 2018 waren es laut BP-Statistik nur noch etwas über 40 Prozent. Vier von fünf Barrel Öl, die aus der Golfregion verschifft werden, sind heute für Asien bestimmt.
Chinas Einfluss auf die Energiemärkte ist aufgrund der schieren Marktgröße enorm. Pekings Konnektivitätsstrategie – die Seidenstraßeninitiative – aber strukturiert die Energielandschaft neu und ist auf das Reich der Mitte ausgerichtet: Zu Beginn dieses Jahrtausends begannen chinesische Unternehmen, strategisch in Energie- und Rohstoffsektoren im Mittleren Osten, Afrika und Südamerika zu investieren. So belaufen sich die gesamten globalen Energieinvestitionen Chinas seit 2005 auf mehr als 700 Milliarden Dollar.

Zudem verfolgte das Land das langfristige Ziel, Produktions- und Wertschöpfungsketten gen Peking auszurichten. So hat man sich in den vergangenen Jahren eine Schlüsselposition als Kreditgeber, Dienstleister, Betreiber und Anteilseigner von Infrastruktur verschafft, darunter Energie-, Transport- und Telekommunikationsnetzwerke. Energie ist ein zentrales Versatzstück von Chinas „Going-Out“-Strategie, die auch in Europa auf die kritischen Infrastrukturen Strom und IT abzielt.


Die Energiewelt der Zukunft

In der neuen Energiewelt sind die geoökonomischen Ausgangspositionen sehr unterschiedlich verteilt. Der relative Anteil der USA am Weltenergiekonsum betrug 2018 nach Angaben von BP 16,6 Prozent. China hat die USA mit einem Anteil von 23,6 Prozent als größten Konsumenten überholt. Mit einem Nachfrageanteil von 14,8 Prozent liegt Europa abgeschlagen zurück.

Zugleich sind die USA auf absehbare Zeit nicht nur ein zentraler Spieler auf der Angebotsseite bei Öl und Gas; auch bei vielen Energie-Zukunftstechnologien haben sie die Nase vorn. Das gilt etwa für die erneuerbaren Energien oder für die mit Künstlicher Intelligenz (KI) unterstützte E-Mobilität. China dagegen ist führend bei der Solarenergie und Speichertechniken. Mit State Grid of China verfügt man über einen Netzwerkgiganten, der in Asien regionale Supergrids plant und baut und sich in europäische Netze einkauft. Peking kontrolliert zudem 85 Prozent der Produktion von seltenen Erden, den kritischen Rohstoffen für eine digitale Zukunft.

Das Zusammenspiel von IT, KI und Erneuerbaren wird die vernetzte Energiewelt der Zukunft prägen. Smarte Netze, digitale Infrastruktur und datengetriebene Energiedienstleistungen schaffen neue Verflechtungen, Abhängigkeiten und Verwundbarkeiten. Hier dürfte sich die Auseinandersetzung um den digitalen Raum zwischen Amerika und China niederschlagen.

In diesem Spiel haben nationale Interessen Vorrang. So ist Chinas Erfolg bei Batterien und E-Mobilität nicht nur seiner Marktgröße geschuldet, sondern auch rigider Regulierung und staatlicher Steuerung. Doch nicht nur die neue Weltmacht China, auch die USA haben sich mit ihrer „America First“-Strategie vom Paradigma fairer Wettbewerbsbedingungen verabschiedet. Da weltweit partikulare Interessen dominieren, drohen öffentliche Güter wie das Klima oder der Zugang zu Know-how und Technologie unter die Räder zu kommen.

Europa hat als Nettoimporteur fossiler Brennstoffe allen Grund, die Energietransformation als Teil des Green Deal voranzutreiben und die Handelsbilanz zu seinen Gunsten zu verschieben. Vor allem aber geht es darum, Leitanbieter wichtiger Technologien zu werden und Wertschöpfungsstrukturen in Europa zu schaffen und zu halten.

Hinzu kommt, dass Europa von den Auswirkungen der Energietransformation auf diejenigen Staaten, die die Renten der fossilen Wertschöpfungskette abschöpfen, stärker getroffen wird als China oder die USA. In Europas Nachbarschaft drohen die ökonomischen Konsequenzen geopolitische Krisen zu verstärken; hier sind weitreichende Energiepartnerschaften gefragt.

Allerdings spielt die EU ihre Macht als Handelszentrum nicht aus. Zu stark sind Energieinfrastruktur, Innovationspolitik und Importentscheidungen nationalen Interessen untergeordnet. Auch deswegen droht die EU, auf den zentralen Feldern der geoökonomischen Auseinandersetzungen nicht mit den anderen Schwergewichten mithalten zu können. •

Prof. Dr. Andreas Goldthau lehrt an der Willy Brandt School of Public Policy (Uni Erfurt) und ist Forschungsgruppenleiter am Institut für transformative Nachhaltigkeitsforschung, Potsdam.
Dr. Kirsten Westphal leitet das Projekt „Geopolitik der Energiewende“ in der Forschungsgruppe Globale Fragen der SWP, Berlin.

 
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