Aufbruch aus der Stagnation

Jetzt muss Mexiko seine Reformen auch erfolgreich durchsetzen

28. February 2014 - 0:00 | von Günther Maihold

IP Länderporträt Mexiko 1, März/April 2014, S. 4-10

Kategorie: Wirtschaft & Finanzen, Staat und Gesellschaft, Rohstoffe & Energie, Mexiko

In seinem ersten Amtsjahr hat Staatspräsident Peña Nieto eine ganze Reihe von Reformen auf den Weg gebracht. Damit sie nicht versanden, müssen die Grundlagen der öffentlichen Verwaltung neu geordnet, Korruption eingedämmt und rechtsstaatliche Verfahren gesichert werden. Gelingt dann der Durchbruch für mehr Wirtschaftswachstum?

Selten hat ein Land innerhalb kurzer Zeit eine so unterschiedliche Presse gehabt: Im Jahr 2012 wurde Mexiko weitgehend abgeschrieben, da das Land die Gewalt nicht eindämmen und die staatliche Gebietsherrschaft nicht sicherstellen konnte. Das Jahr 2013 endete mit Glückwünschen an den neuen Präsidenten Enrique Peña Nieto für seinen beispielhaften Reformkurs. Wahrscheinlich sind beide Sichtweisen nicht ganz falsch, treffen in ihrer Absolutheit aber kaum die Realität eines Landes, das sich mühsam den Weg in eine neue Dimension seiner wirtschaftlichen und politischen Entwicklung bahnt.

Dieser Aufbruch zeigt trotz der zahlreichen Gewaltverbrechen der Drogenkartelle und der massiven Präsenz der staatlichen Sicherheitskräfte ein ganz neues Bild des Landes. Nach einem Jahrzehnt, in dem sich das System als ­reformunfähig erwies, taucht Mexiko nun aus seiner Stagnation auf. Selten hat sich ein mexikanischer Präsident im ersten Jahr seiner Präsidentschaft mit einem so umfassenden Programm der Erneuerung positioniert und konnte dabei eine breite Allianz politischer Kräfte für dessen Umsetzung gewinnen. Der politische Konsens eröffnet neue Chancen für die wirtschaftliche Entwicklung und die internationale Präsenz des Landes; innere Blockaden sind überwunden und das Land nimmt die Herausforderungen der Zukunft an. Dementsprechend groß sind die Hoffnungen und Erwartungen. Dementsprechend groß ist aber auch die Gefahr von Enttäuschungen.

Gelingt nach dem Aufbruch nun auch der Durchbruch in einen neuen Entwicklungsabschnitt? Präsident Peña Nieto betont immer wieder, dass sich sein Land von den Fesseln der Vergangenheit befreit habe und jetzt das eigentliche Potenzial freigesetzt werde. Doch damit unterschätzt er die andauernde Wirksamkeit fest etablierter Strukturen und Interessen. Die ambitionierte Reform­agenda des Präsidenten bedarf nach den im Jahr 2013 erfolgten Verfassungs­reformen einer nachhaltigen Umsetzungsstrategie – insbesondere in einem Land, in dem De-facto-Machtpositionen und informelle Politik eher Partikular­interessen begünstigen.

Ein Pakt für Mexiko

Verfassungsreformen verändern noch keine Realität, denn etablierte Macht­zirkel verfügen über vielfältige Kanäle der Einflussnahme. Nicht ohne Grund ist Mexiko als das „Land der Magnaten“1 bezeichnet worden, in dem wenige Familien die wichtigsten Wirtschaftssektoren und Industriezweige von der Telekommunikation bis zum Fernsehen kontrollieren (siehe dazu die Übersicht auf S. 58f.). Diese Oligopole in ihrer Macht und ihrem Handeln einzuschränken, hat die neue Regierung als ihr Ziel definiert; ob die dafür notwendigen Bedingungen vorhanden sind, ist mehr als fraglich. Reiner politischer Voluntarismus wird nicht genügen, um die Dominanz der Oligopole und die enge Verknüpfung zwischen Politik und Wirtschaftsinteressen aufzubrechen. Zudem wird wichtigen Reformvorhaben, zum Beispiel der Erziehungs­reform, massiver Widerstand von Teilen der Lehrer­gewerkschaft entgegengesetzt oder sie geraten in Konflikt mit den jeweils eigenen Interessen der 31 Gouverneure des Landes.

Das Tempo, das die Regierung 2013 für die Verfassungs- und Gesetzesänderungen an den Tag gelegt hat, ist für viele Beobachter eine echte Überraschung gewesen. Noch vor seinem Amtsantritt im Dezember 2012 hatte Peña Nieto im Beisein aller wichtigen Parteienvertreter den „Pakt für Mexiko“ verkündet, der über 95 Einzelmaßnahmen enthält, die auf der Grundlage eines übergreifenden Parteikonsenses durchgesetzt werden sollen. Bislang sind Reformen in den Bereichen Arbeitsrecht, Erziehung, Steuern und Finanzen, Telekommunika­tion, Energie sowie eine politische Reform in Kraft getreten; es fehlen jedoch noch die Durchführungsgesetze, die in diesem Jahr auf den Weg gebracht werden sollen. Mit effektiver Regierungsarbeit will der Präsident sicherstellen, dass die jeweiligen Initiativen schnell umgesetzt werden, damit sie ihren Beitrag zum Wirtschaftswachstum leisten können und das Land attraktiver für ausländische Investitionen machen.

Suche nach neuen Märkten und Investoren

Mexikos Wirtschaft leidet unter einem eher mittelmäßigen Wirtschaftswachstum, das dem Land im vergangenen Jahrzehnt keine nachhaltige Expansion der nationalen Ökonomie gestattete.2 Dazu trägt in entscheidendem Maße die Abhängigkeit von der Konjunktur in den USA bei – ein Land, das für Mexiko der entscheidende Absatzmarkt und Investitionspartner ist. Durchschnittlich 50 Prozent der Auslandsinvestitionen kommen von dort, beinahe 70 Prozent der in Mexiko hergestellten Autos werden in die USA exportiert. Die internationalen Wertschöpfungsketten der Automobilindustrie, in die Mexiko als weltweit achtgrößter Produzent eingebunden ist, bestimmen die Import-Export-­Bilanz des Landes. Auch wenn Mexiko immer wieder versucht, eine Diversifizierung seiner Handelspartner herbeizuführen, ist es bislang nicht gelungen, die massive Bindung der eigenen Wirtschaftsdynamik an die der USA zu lockern. Die USA sind der wichtigste Partner, mit dem 80 Prozent des Außenhandels abgewickelt werden. In der Konsequenz folgte auch auf die Finanz­krise in den USA im Jahr 2009 ein massiver Einbruch des Wirtschaftswachstums in Mexiko.

Angesichts dieser Abhängigkeit von den USA ist die Suche nach neuen Märkten und Investoren eine zentrale Aufgabe für Präsident Peña Nieto. Er will den Handelsaustausch mit Lateinamerika vertiefen und die Präsenz im pazifischen Raum erweitern. Außenwirtschaftliche Impulse sind für die mexikanische Wirtschaftspolitik das entscheidende Mittel, man erwartet von ihnen eine deutliche Unterstützung für die nationalen Anstrengungen. Bislang stimmt der Blick auf die wirtschaftliche Dynamik des Landes wenig optimistisch: 2013 konnte nach einer Vorhersage von 3,5 Prozent gerade einmal ein Wachstum von 1,3 Prozent erzielt werden, 400 000 neue Arbeitsplätze wurden im formellen Sektor schaffen; für 2014 wird das Ziel von 3,3 Prozent und 713 000 neuen Arbeitsplätzen angestrebt. Hoffnung wird dabei insbesondere in ein Anspringen der Konjunktur in den USA gesetzt.

Weiterhin bleiben jedoch einige Strukturprobleme bestehen: Wegen der Abhängigkeit des Bundeshaushalts von den Öleinnahmen (bis zu 40 Prozent) ist der mexikanische Staat unfähig zu einer antizyklischen Ausgabenpolitik, wenn er sich nicht durch höhere Kreditaufnahme verschulden will – was seit den Krisen von 1982 und 1994 zu einem Tabu geworden ist. Der Binnenkonsum ist nicht in der Lage, Wachstumsimpulse auszulösen, das Land bleibt abhängig von den Konjunkturzyklen der USA. Schließlich ist die Kreditvergabe an die kleinen und mittleren Unternehmen trotz eines stark entwickelten Bankensektors sehr gering – ein Defizit, das die Regierung Peña Nieto durch eine Finanz­reform zu beheben versucht.

Viele Anreize, um das mittelmäßige Wachstum des Landes anzukurbeln, kommen von außen: Seit Inkrafttreten des NAFTA-Abkommens (Nordamerikanische Freihandelszone) im Jahr 1994 sind die mexikanischen Exporte mit einer durchschnittlichen Rate von 10,6 Prozent pro Jahr gestiegen. Doch an eine von Mexiko gewünschte Weiterentwicklung des Abkommens ist gegenwärtig wegen der Widerstände in den USA nicht zu denken. Impulse für die nationale Ökonomie werden daher von den Strukturreformen und dem in Verhandlung befindlichen TPP-Abkommen (Transpacific Partnership Agreement) erwartet, das Mexiko den Zugang zu den Märkten des pazifischen Raumes erschließen soll.

2013 kann als Rekordjahr für ausländische Direktinvestitionen im Land angesehen werden: Insgesamt flossen 33,3 Milliarden Dollar in die mexikanische Wirtschaft, was dem typischen Hoch zu Beginn einer jeden sechsjährigen Präsidentschaft entspricht, aber gleichzeitig auch deutlich den Abfall zum Ende der Regierungszeit von Präsident Felipe Calderón kompensiert (vgl. dazu die Grafik auf S. 26). Dieser Anstieg, der erstmals auch wieder einen substan­ziellen Zuwachs bei Neuinvestitionen ausweist und nicht nur bestehende Anlagen erweitert, zeigt den Erfolg bei der Konsolidierung industrieller Cluster – wie etwa der Luftfahrtindustrie im Bundesstaat Queretaro – neben den weiter boomenden klassischen Standorten der Automobilindustrie in Puebla und Aguascalientes.3

Aus der Ressourcenfalle in die Energieklemme

Ob Mexiko auch heute noch ein ressourcenreicher Staat im traditionellen Sinne ist, kann angesichts der Probleme im Bereich fossiler Energiereserven durchaus angezweifelt werden. Die Verfügbarkeit über Erdölreserven, die mit 11,4 Milliarden Barrel nach Venezuela (297,6) und Brasilien (15,3) zu den drittgrößten in Lateinamerika gehören, ist erheblich gesunken. Nach Brasilien besitzt Mexiko die größten Raffineriekapazitäten mit 1,6 Millionen Barrel/Tag (mb/d) und fungiert als größter Ölexporteur des Subkontinents mit 1,36 Millionen mb/d (2012). Das Exportvolumen hat indes im Jahresvergleich 2011/12 um mehr als 8 Prozent abgenommen.4 Im weltweiten Vergleich besitzt das Land gerade noch 0,7 Prozent der Erdölreserven im Jahre 2012, der Abstand zu Venezuela als dem Land mit den größten Beständen (17,8 Prozent) hat sich in den vergangenen Jahren ausgeweitet. Somit steht das Land vor einer sich dramatisch reduzierenden Zahl an Reservejahren für seine Erdölausbeutung: Während 1980 noch ein Vorrat für 61 Jahre errechnet wurde, war dieser 2000 bereits auf 21 Jahre gesunken und lag Ende 2012 bei gerade noch 10,7 Jahren.

Dieser Niedergang ist darauf zurückzuführen, dass in den vergangenen Jahren die Erkundung neuer Vorkommen und Investitionen in Förderanlagen vernachlässigt wurden. Zwar meldete die nationale Ölgesellschaft Pemex neue Ölfunde im Golf von Mexiko, doch das Unternehmen ist technisch nicht in der Lage, diese Vorräte im Tiefwasserbereich zu fördern. Eine ähnlich kritische Lage ergibt sich hinsichtlich der Gasproduktion, bei der das Land– nicht zuletzt wegen fehlender Infrastruktur – auf Importe aus den USA angewiesen ist.

Seit 1986 wird das Eigentumsregime im Erdölbereich umstrukturiert, auch die Energiereform von Präsident Peña Nieto setzt diese Tradition fort. Begonnen wurde mit einer Öffnung der erdölverarbeitenden Industrie – auch deshalb, weil hier weniger Widerstand der an nationalen Souveränitätsrechten orientierten Opposition zu erwarten war als im Kernbereich des Unternehmens. Der fiskalische Druck auf die Einnahmen von Pemex durch eine massive Abschöpfung von Gewinnen hat dazu geführt, dass dem Unternehmen die notwendigen Ressourcen für Investitionen fehlen; bis zu 80 Prozent mussten daher über Kredite finanziert werden. Dies hat sich mit der Energiereform gelockert und die Regierung erwartet umfangreiche Privatinvestitionen, die das Land aus seiner Energieklemme herausführen sollen.

Abschied aus der „Petrolisierung“

Mit dem NAFTA-Abkommen hat sich auch die Exportstruktur des Landes verändert: durch eine Ausweitung der so genannten Lohnveredelungsindustrie (Maquiladora). Seit 1986 sind Nicht-Erdölexporte des Landes stetig über die Erdölexporte gewachsen, sodass sie heute rund 93 Prozent der mexikanischen Exporte ausmachen. Damit ist dem Land der Abschied aus der „Petrolisierung“ seiner Exporte gelungen und eine einseitige Abhängigkeit von den Erdölausfuhren überwunden worden. Auch im Bereich der Zahlungsbilanz hat Mexiko die Abhängigkeit von den devisenbringenden Öleinnahmen deutlich reduzieren können.

Bei den Rücküberweisungen mexikanischer Staatsbürger im Ausland liegt das Land weltweit auf dem vierten Platz hinter Indien, China und den Philippinen; 2013 überwiesen mexikanische Familien 22 Milliarden Dollar in ihr Heimatland – eine Summe, die 79 Prozent der Einnahmen aus den Ölexporten entspricht. Die Rücküberweisungen sind im Durchschnitt der vergangenen Jahre die zweitwichtigste Devisenquelle neben den Öleinnahmen und den stark fluktuierenden Direktinvestitionen, haben allerdings seit ihrem Höhepunkt im Jahr 2006, nicht zuletzt unter dem Eindruck der Wirtschaftskrise im Jahr 2009, einen Rückgang von 29 Prozent verzeichnet.

Aufsteigende Macht mit globaler Verantwortung

Das Bild Mexikos im Ausland war über viele Jahre geprägt vom „Drogenkrieg“ des Staates gegen die Kartelle im Lande, die den Handel mit psychoaktiven Substanzen (vor allem Marihuana und Kokain) zur Versorgung des Absatzmarkts in den USA kontrollieren. Der hohe Blutzoll dieses Kampfes und die Tatsache, dass viele der über 50 000 Toten dieses Konflikts von ihren Mördern grausam abgeschlachtet und in der Öffentlichkeit zur Schau gestellt wurden, haben in den vergangenen sechs Jahren nicht nur im Land selbst, sondern auch in der Außenwahrnehmung ihre Spuren hinterlassen. Diese Realität ist nicht verschwunden, neue Aktivitäten von Bürgerwehren, die in den bestehenden Konflikt eingreifen, erzwingen auch künftig den Einsatz des Militärs im Land. Das alte, aber weiterhin falsche Image Mexikos als Failing State wird erneut propagiert. Es gibt zwar Probleme in der Gebietsherrschaft des Staates in zehn von 32 Bundesstaaten – der Staat ist dort nicht in der Lage, Sicherheit zu gewährleisten –, aber die Gesundheits- und Schulversorgung funktionieren weiterhin.

Die Regierung ist seit ihrem Amtsantritt darum bemüht, sich außenpolitisch neu zu präsentieren. Mexiko will sich als aufstrebende Macht zeigen, die nicht nur – wie bei den internationalen Klimaverhandlungen – als Vermittler zwischen Industrie- und Entwicklungsländern erfolgreich agieren kann, sondern die sich auch im breiten Feld der Weltordnungspolitik als verlässlicher Partner anbietet. Dabei verfolgt die Regierung zwei Grundprinzipien: Mexiko versteht sich als „Brückenland“, das um Ausgleich und Konsens bemüht ist und sein diplomatisches Geschick für die Lösung von Interessengegensätzen im Rahmen multilateraler Regelungen einsetzt. Dafür baut es auf seine „multiple Zugehörigkeit“ zu verschiedenen regionalen Räumen auf dem amerikanischen Kontinent, im pazifischen Raum und auf die Beziehungen mit Europa, aus der es Legitimation für eigene Lösungsvorschläge schöpft. Hier kann Mexiko an eigene außenpolitische Traditionen im Bereich der Kontrolle von Nuklearwaffen und der Nichteinmischung in innere Angelegenheiten anderer Staaten sowie an seine Haltung zum Multilateralismus anknüpfen.

Zudem ist Mexiko darum bemüht, sich neue Handlungsoptionen zu eröffnen: sei es mit erneutem Zugehen auf die in der jüngeren Vergangenheit vernachlässigten Partner in Lateinamerika im Rahmen der Pazifischen Allianz, die Neuordnung des Verhältnisses zu China und eine intensivere Präsenz im pazifischen Raum, oder durch neue bilaterale Kooperationen wie mit der Türkei und der MIKTA-Gruppe, in der sich Mexiko mit Indonesien, Südkorea, der Türkei und Australien in einem multilateralen Format zusammengeschlossen hat.

Vom Reformmodell zur Realität

Die Regierung von Präsident Peña Nieto ist mit dem ambitionierten Programm angetreten, Mexiko für die Herausforderungen des 21. Jahrhundert fit zu machen. Trotz einer Regierungsperiode von sechs Jahren ist die Vielzahl von Reformaufgaben eine extreme Herausforderung für ein Land, das sich in den vergangenen Jahren überwiegend mit sich selbst beschäftigt hat, ohne den Wandel in seiner internationalen Umwelt zu verarbeiten. Da Präsident Peña Nieto nicht über eine Mehrheit im Parlament verfügt und im Jahr 2015 Neuwahlen von Teilen der beiden Kammern des Parlaments anstehen, ist das Zeitfenster für die Umsetzung des begonnenen Reformprozesses beschränkt. Der Handlungsspielraum des Präsidenten könnte in den darauffolgenden ­Jahren deutlich schrumpfen.

Vor allem müssen die Grundlagen der öffentlichen Verwaltung neu geordnet werden, Korruption eingedämmt und rechtsstaatliche Verfahren gesichert werden, wenn der Reformimpetus nicht erlahmen soll. Für diese Aufgaben reichen keine Verfassungsreformen, sie bedingen einen grundsätzlichen Wandel des Verständnisses und des Handelns von Bürokratie, Politik und Wirtschaft. Erste Schritte auf diesem langen Weg sind unausweichlich, wenn das „Reformmodell Mexiko“ Bestand haben und sich nicht im Dickicht von staatlicher Verwaltung und privaten Interessen verfangen soll. Der Aufbruch in Mexiko ist nur ein Anfang, ein wichtiger Anfang. Aber nun ist langer Atem gefragt.

Prof. Dr. Günther Maihold ist stv. Direktor der SWP; zurzeit hat er den Sonderlehrstuhl Wilhelm und Alexander von Humboldt des DAAD am Colegio de México (Mexiko-Stadt) inne.

  • 1. Ruchar Sharma: Breakout Nations: In Pursuit of the Next Economic Miracles, New York 2012, S. 73 ff.
  • 2. Vgl. Günther Maihold: Die wirtschaftliche Reformagenda Mexikos: Gelingt die Überwindung der Blockaden?, KAS-Auslandsinformationen Nr. 10/2012, S. 55–84.
  • 3. Vgl. Secretaría de Economía/ProMéxico: The Automotive Industry, Mexico-City 2013, http://mim.promexico.gob.mx/wb/mim/auto_perfil_del_sector.
  • 4. Alle Zahlen aus: BP Statistical Review of World Energy 2013.
 
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