Am Wendepunkt?

Die Erwartungen an Modis Reformprogramm sind hoch

1. November 2015 - 0:00 | von Amrita Narlikar, Sandra Destradi, Johannes Plagemann

IP Länderporträt 3, November 2015-März 2016, S. 6-11

Kategorie: Staat und Gesellschaft, Politisches System, Indien

Gegenwärtig steht Indien wirtschaftlich besser da als die meisten anderen Schwellenländer. Der vorsichtige Optimismus basiert vor allem auf den hohen Erwartungen an die Regierung von Premierminister Narendra Modi, der seit seinem Amtsantritt Ende Mai 2014 zahlreiche Reformvorhaben angestoßen hat.

Im Jahr 1991 begann Indien ein umfassendes Reformprogramm, das die Wirtschaft des Landes nach vorn katapultieren sollte. Zwar wurde nur ein lang-samer Fortschritt erreicht. Immerhin aber erwies sich dieser als äußerst stabil. Um den Jahrtausendwechsel zählten Wissenschaftler den Staat wahlweise zu den „emerging powers“, „rising powers“ oder „new powers“; laut Goldman Sachs spielte Indien in der ersten Liga der globalen Wachstumsmärkte, für die man das Kürzel „BRIC“ erfand.

Und dennoch: Diese Geschichte eines schrittweisen Aufstiegs zeigt zugleich, dass das Land unter seinen Möglichkeiten blieb, vor allem im Vergleich zum Nachbarn China. Zwischen 1991 und 2014 betrug Indiens durchschnittliche BIP-Wachstumsrate 6,8 Prozent; China erreichte im Schnitt 10,5 Prozent. Darüber hinaus lagen die durchschnittlichen ausländischen Direktinvestitionen in Indien bei nur 1,2 Prozent des BIP (China: 4,2 Prozent) und die soziale Ungleichheit wuchs.

Wie lässt sich die relative Schwäche der indischen Wirtschaft nach 1991 erklären? Drei Gründe stechen heraus: exzessive Bürokratie und Korruption, mangelnde Infrastruktur sowie Ungleichgewichte zwischen den Sektoren Industrie, Landwirtschaft und Dienstleistungen.
 

Bürokratische Hindernisse, weit verbreitete Korruption

Ein vernichtendes Urteil über den überbordenden Verwaltungsaufwand kann anhand des Doing Business-Index der Weltbank gefällt werden, in dem Indien 2015 gerade einmal Rang 142 von 189 Ländern einnimmt. Firmengründungen sind alles andere als einfach (Rang 158), der Weg zum Erhalt einer Baugenehmigung ist verschlungen (Rang 184). Außerdem hat Indien die zweifelhafte Ehre, bei der Durchsetzung von Verträgen auf Rang 186 zu liegen (nur Angola, Bangladesch und Timor-Leste schneiden hier noch schlechter ab). In den vergangenen Jahren wurde zudem eine Serie von spektakulären Korruptionsfällen aufgedeckt, die sich über verschiedene Bereiche wie Bergbau und Telekommunikation erstreckten. Die Beteiligung hochrangiger Politiker offenbarte eine ganz neue Dimension der weit verbreiteten Korruption und führte in der Bevölkerung zu einer Welle der Empörung.

Eines der größten Hindernisse für Indiens wirtschaftliche Entwicklung ist der schlechte Zustand der Infrastruktur, was sowohl Transportwege als auch die Bereitstellung grundlegender Dienstleistungen angeht. Die wenigen Schnellstraßen sind überlastet, da 64,5 Prozent aller Frachtgüter auf der Straße transportiert werden; das Eisenbahnnetz ist zwar weitläufig, wird aber im Frachtverkehr nur begrenzt genutzt. Mit Umschlagzeiten von vier Tagen (im Vergleich zu zehn Stunden in Hongkong) sind die indischen Häfen nicht wettbewerbsfähig und der wachsende Personenluftverkehr belastet die Flughäfen des Landes. Ein Kurztrip in eine der großen Städte Indiens (von den ländlichen Gebieten ganz zu schweigen) reicht aus um zu erleben, wie selbst die Mittelklasse von Stromausfällen und Wasserknappheit betroffen ist.

Nahezu die Hälfte der indischen Bevölkerung ist in der Landwirtschaft aktiv, die allerdings nur weniger als 14 Prozent zum BIP beiträgt (siehe dazu die Grafik auf S. 5). Durchschnittliche Wachstumsraten von lediglich rund 3 Prozent in den vergangenen Jahren belegen die extrem geringe Produktivität dieses Wirtschaftszweigs.

Der indische Industriesektor ist nach wie vor auf die Schwerindustrie konzentriert und deutlich schwächer als sein chinesisches Pendant. Der Dienstleistungssektor wächst dagegen schnell und ist eine treibende wirtschaftliche Kraft. Allerdings wird die schlecht ausgebildete ländliche Mehrheit hier kaum integriert werden können.

Diese wirtschaftlichen Einschränkungen haben ernste humanitäre Folgen: Im Human Development Index belegt Indien Rang 135 von 187 Ländern und landet in der Kategorie „medium human development“ – im -Gegensatz zu Brasilien und China, die mit den Rängen 79 bzw. 91 in der höheren Kategorie „high human development“ angesiedelt sind.

 

Investoren anlocken, Reformen auf den Weg bringen

Die Unzufriedenheit mit dem Zustand der indischen Wirtschaft und der weitverbreiteten Korruption sowie die Perspektivlosigkeit der Jugend gehören zu den wichtigsten Gründen für den überwältigenden Erfolg von Narendra Modi und seiner Bharatiya Janata Partei (BJP) bei den Parlamentswahlen 2014. Modi versprach seinen Wählern „gute Zeiten“ und weckte damit große Erwartungen in weiten Teilen der Bevölkerung.

Eine stabile Mehrheitsregierung mit einem starken Mandat für eine Politik der wirtschaftlichen Entwicklung hat beträchtliche Möglichkeiten, viele der oben genannten, historisch geprägten Probleme zu beheben. Tatsächlich ist es das Ziel von Modi, Reformen „zweiter Genera-tion“ einzuführen, die Indiens Ökonomen Jagdish Bhagwati und Arvind Panagariya lange gefordert hatten.

Die Regierung von Premierminister Modi bemüht sich um Liberalisierung und versucht, Anreize für ausländische Direktinvestitionen zu schaffen. Zu diesem Zweck hat sie den Eisenbahnsektor für bis zu 100-prozentige ausländische Beteiligungen geöffnet und lässt nun auch in Wirtschaftszweigen wie Verteidigung und Versicherungen ausländische Anteile von bis zu 49 Prozent zu. Die Modi-Regierung hat außerdem die Probleme erkannt, mit denen Investoren aus dem Ausland zu kämpfen haben: Die entsprechenden Verfahren sollen vereinfacht, bürokratische Hindernisse abgebaut werden. Eine groß angelegte Kampagne unter dem Slogan „Make in India“ unterstützt diese Reformen und stand bei mehreren Staatsbesuchen Modis im Mittelpunkt – unter anderem auf der Hannover-Messe im April 2015.

Einige der Maßnahmen, die die überbordende Bürokratie reduzieren und sie effizienter machen sollen, sind in den Medien intensiv diskutiert worden: darunter die Einführung eines elektronischen Kontrollsystems, mit dem die Büro-Anwesenheitszeiten der Beamten überwacht werden sollen. Aber auch substanziellere Initiativen fanden Beachtung, zum Beispiel die Digitalisierung bürokratischer Prozesse.

Dass Premierminister Modi es ernst meint mit der Bekämpfung der Korruption und des Abfließens von Schwarzgeld ins Ausland, zeigt sich an der Etablierung einer Schwarzgeld-Sonderkommission gleich am ersten Tag seiner Amtszeit. Priorität genießen auch die Infrastrukturprobleme, zu deren Lösung die Regierung die Haushaltsmittel für Straßenbau und Eisenbahnverkehr erhöht hat. Außerdem veröffentlichte sie im August 2015 eine Strategie zur Gründung von 98 „smart cities“.

Des Weiteren hat die Regierung versucht, die Bundesstaaten zu einer stärkeren Arbeit mit – und nicht gegen – das Zentrum zu bewegen. Als Regierungschef des Bundesstaats Gujarat hat Modi einst selbst gezeigt, welch produktive Rolle die Bundesstaaten bei der Entwicklung der nationalen Wirtschaft spielen können. Seinen Einsatz für Dezentralisierung hat Modi auch als Premierminister nicht vergessen: Seine Regierung löste die Nationale Planungskommission auf und gründete stattdessen mit der National Institution for Transforming India (NITI) Aayog eine neue Organisation, die als Thinktank für die Regierung dienen soll und den Bundesstaaten eine Schlüsselrolle zuweist.

Immer wieder taucht das Motto „Team India“ in den öffentlichen Erklärungen der Modi-Regierung auf: Gemeint sind die Bundesstaaten und die nationale Regierung in einem neuen System des „kompetitiven Föderalismus“. 42 Prozent der Steuereinnahmen hat die Regierung in ihrem ersten Haushaltsplan (2015 bis 2020) den Bundesstaaten zugewiesen – das ist der bislang höchste Anteil und kommt damit einer Reform gleich, die den Gestaltungsspielraum der Bundesstaaten erhöht.

Dank einer Mischung aus gewachsenem Optimismus an den Märkten und einem wiederhergestellten Anlegervertrauen nach der Bildung einer stabilen Regierung, aber auch dank günstiger Umstände wie dem fallenden Ölpreis haben sich die indischen Wirtschaftsindikatoren nach einer Phase der Stagnation seit 2014 verbessert. Das BIP-Wachstum stieg 2014 auf 7,3 Prozent und soll 2015 bei 7,5 Prozent liegen. Für die beiden Folgejahre werden sogar Wachstumsraten von 7,9 und 8,0 Prozent erwartet. Die Zentralbank konnte im vergangenen Jahr die Rupie stabilisieren und damit die Inflation verringern. Als Konsequenz scheint Indien im Jahr 2015 besser dazustehen als die meisten anderen Schwellenländer. Verbesserte Arbeitsmarktaussichten könnten in einen positiven Kreislauf von Wachstum und Entwicklung führen, der es Indien ermöglichen würde, sein ganzes demografisches Potenzial zu entfalten.
 

Vorsichtiger Optimismus

Die indische Wirtschaft steht an einem Wendepunkt. Es gibt viele Gründe für Optimismus – der aber noch unter einigen Vorbehalten steht. Wir sehen vier große Herausforderungen für das Reformprogramm, die insbesondere mit der Modi-Regierung sowie eher strukturellen Risiken zusammenhängen.

Zunächst muss die gegenwärtige Regierung eine Balance zwischen wirtschaftsfreundlichen Reformen und entwicklungspolitischen Maßnahmen für die riesige ländliche Bevölkerung finden. Deren Stimmen sind für die Wiederwahl der BJP entscheidend. Tatsächlich hat Modis Regierung – trotz ihrer komfortablen Mehrheit im Unterhaus und trotz des Niedergangs der Kongress-Partei nach der Wahl 2014 – noch immer keine Mehrheit im Oberhaus des Parlaments, dessen Abgeordnete hauptsächlich von den Parlamenten der Bundesstaaten gewählt werden.

Da die Modi-Regierung für die Umsetzung ihrer Reformagenda in vielen Bereichen auf die Unterstützung der Opposition angewiesen ist, besteht die Gefahr eines politischen Stillstands. Die Folgen sind vor allem für die Unternehmen enttäuschend: So griff Modi Ende 2014 zu einer Verordnung, um die parlamentarische Opposition gegen ein umstrittenes Gesetz zum Grunderwerb zu überwinden, das Enteignungen im Rahmen von Infrastrukturprojekten vereinfacht hätte. Im August 2015 war der Premierminister allerdings gezwungen, die Verordnung auslaufen zu lassen, und musste sich damit kurz vor wichtigen Regionalwahlen dem Willen der Opposition beugen. Kein einziges Gesetz wurde während der so genannten Monsun-Sitzungsperiode 2015 vom Parlament verabschiedet. Insbesondere eine wichtige Reform zur Steuervereinfachung – die Einführung einer landesweiten Steuer auf Waren und Dienstleistungen – konnte im Parlament nicht beschlossen werden. Dass der Unternehmerverband CII eine Petition mit dem Titel „Parliament to function“ startete, zeigt, wie sehr die Wirtschaft einen politischen Stillstand fürchtet.

 

Große Ankündigungen, noch überschaubare Ergebnisse

Modis zweite große Herausforderung ist die eigentliche Implementierung der Reformen, die er während der ersten 15 Monate seiner Amtszeit angestoßen hat. Kritische Stimmen behaupten, dass Modi zwar ein exzellenter Kommunikator und ein charismatischer Anführer sei; die Lücke zwischen Ankündigungen und Ergebnissen werde aber größer. Modis Privatisierungspläne haben sich als unzureichend erwiesen, da sie sich auf den Verkauf von Unternehmensanteilen aus dem öffentlichen Sektor konzen-trierten, anstatt eine volle Privatisierung anzustreben. Zu viele Ausnahmen stehen einer umfassenden Handelsliberalisierung noch im Weg. Die Einfuhrvorschriften und insbesondere das Lizenz- und Genehmigungssystem sowie die Tarifstruktur sind weiterhin sehr komplex. Zwar konnten die Anteile ausländischer Investitionen in einigen Wirtschaftszweigen erhöht werden, aber die bestehenden Beschränkungen zeigen, dass Indien weiter zögert, ob es Schlüsselbereiche seiner Wirtschaft für ausländische Investoren öffnen soll.

Anfang September 2015 gab ein großer, von den Gewerkschaften organisierter Streik einen Vorgeschmack darauf, wie schwierig der Arbeitsmarkt zu reformieren ist. Außerdem sind einige von Modis Initiativen sehr auf ihre mediale Wirkung ausgerichtet. Wie nachhaltig diese Vorschläge sind, muss sich erst herausstellen. So hatte die Aktion „Clean India“, die alle Bürger auffordert, zwei Stunden pro Woche darauf zu verwenden, ihre Umgebung sauber zu halten, einen hohen symbolischen Wert. Nur müsste eine solche Aktion durch strukturelle Verbesserungen in der Abfallwirtschaft ergänzt werden, um substanzielle Erfolge zu erzielen.

Paradoxerweise hat Modi seine Aktivitäten in Bereichen wie der Außenpolitik ausgebaut, während er die Beobachter seiner Wirtschaftsreformen oft enttäuscht hat – obwohl man seine Stärken in letzterem Feld erwartet hatte.

Das dritte große Risiko für die Modi-Regierung liegt in der Personalisierung der Führungsverantwortung. Modis Regierungstil zeichnet sich durch die zentrale Entscheidungsgewalt im inneren Zirkel seines Büros aus. Als Premierminister hat er Kontakte zu hochrangigen Bürokraten aufgebaut, mit deren Hilfe er die ministeriellen Politikebenen zuweilen umgeht. Dieser Regierungsstil passt zum Wahlkampf der BJP, der fast ausschließlich auf Modi ausgerichtet war, und führt zu schnelleren Entscheidungsprozessen. Es ist aber noch offen, ob er auf lange Sicht wirkungsvoll ist, da Reformen eng an die politische Fortune des Premierministers geknüpft werden.

Eine vierte Herausforderung schließlich liegt im Umgang mit dem hinduistischen Nationalismus. Bisher konnte Modi wesentliche Zugeständnisse an die Hardliner in seiner Partei vermeiden. In seiner offiziellen Rhetorik hat er wiederholt das Engagement seiner Regierung für Religionsfreiheit betont. In einer viel zitierten Rede vor indischen Christen im Februar 2015 verurteilte Modi religiöse Gewalt und begründete Indiens „Tradition des Willkommenheißens, Respektierens und Ehrens aller Glaubensrichtungen“ sowohl mit Verweis auf Elemente hinduistischen Denkens als auch mit dem Geist der säkularen Verfassung.

Modis bekanntesten Reformprojekte – Make in India, Act East, Digital -India – reflektieren eher Ideen aus dem urbanen Indien als der hinduistischen Rechten. Vertreter des radikaleren Flügels der BJP, darunter die Rashtriya Swayamsevak Sangh (RSS), eine nationalistische Hindu-Organisation, besetzen allerdings weiterhin Schlüsselpositionen und sind in der politischen Führung gut vernetzt. Der künftige Einfluss dieser Leute könnte vom politischen Erfolg des Premierministers abhängen. Die Regierung wird dem Druck dieser Gruppen, die auf einen hinduistischen Mehrheitsdiskurs drängen, widerstehen müssen, wenn sie das fragile Gleichgewicht der indischen Gesellschaft erhalten will.

Indien steht an einem entscheidenden Punkt in seiner Geschichte. Die gegenwärtige Regierung hat die historische Chance und offenbar auch den Willen, einige der wichtigsten Herausforderungen für die Entwicklung des Landes anzugehen. Dies hat enorme Erwartungen in der Bevölkerung geweckt. Für Modi steht also viel auf dem Spiel. Um die Gefahr eines politischen Stillstands zu bannen und die Herausforderung der Mehrheitsfindung zu meistern, muss der Premierminister nicht nur Macher, sondern auch Vermittler sein. Innenpolitische Kompromisse und die Aussöhnung der manchmal widerstreitenden Ziele der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung werden der Schlüssel für Stabilität sein, die für die Umsetzung weiterer Reformen benötigt wird.

Prof. Dr. Amrita Narlikar ist Präsidentin des -German Institute of Global and Area -Studies (GIGA) in Hamburg.

Dr. Sandra Destradi ist Senior Research Fellow am GIGA Institut für Asien-Studien und Professurvertreterin an der Helmut-Schmidt-Universität in Hamburg.

Dr. Johannes Plagemann ist Politikwissenschaftler und Research -Fellow am GIGA In-stitut für Asien-Studien.

 
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